はじめに

1. 本書の意義

　東日本大震災から、10 年以上が経過した。
　平成 23 年東北地方太平洋沖地震は、モーメントマグニチュード 9.0 という我が国の観測史上最大の地震であり、最大震度７の地震動が観測されるとともに、広範囲にわたる甚大な津波被害を発生させ、東京電力福島第一原子力発電所の事故との複合災害をも引き起こした。震災により、２万人近くの尊い命が奪われ、いまだ 2,000 人以上が行方不明となっている。また、約 12 万棟の住宅が全壊、約 28 万棟が半壊し、多くの方が生活の基盤を失って長期にわたる避難を余儀なくされ、現在もなお避難生活を続けている被災者がいる。東北地方を中心に甚大な被害をもたらした本災害は、各種ライフラインや道路、海岸・河川、港湾、鉄道等の基幹インフラを破壊し、農地や漁港といった生産基盤を襲ったのみならず、原子力発電所の稼働停止に伴う電力不足をもたらし、サプライチェーンにも被害を及ぼすなど、我が国の経済・産業にも深刻な影響を与えた。
　事前想定を超える規模の災害によって、複数の県にわたり広域かつ甚大な被害が生じたことや、原子力発電所事故が併発したこと、少子高齢化等の社会課題を抱えた地域が被災したこと等から、復興施策の対象や範囲が広がり、国としても、数多くの前例のない復興課題に取り組むこととなった。政府が当初設定した復興期間である「集中復興期間」及び「（第 1 期）復興・創生期間」の 10年間に被災地の復興は着実に進展し、地震・津波被災地域では、住まいの再建やインフラ整備がおおむね完了した。一方で、引き続き、被災者の心のケアや被災地の主要産業である水産加工業の売上げ回復などの課題は残されており、中長期的な対応が必要な原子力災害被災地域では、本格的な復興・再生に取り組んでいるところである。
　このように復興が進展した背景に、被災者をはじめ、地方公共団体、ボランティアやＮＰＯ、民間企業等の多大なる努力があることは論を待たないが、国においても、過去の大規模災害と比較しても前例のない手厚い支援や、特別立法、専任組織の設置など、試行錯誤しながらも、多くの新たな措置が講じられた。我が国が人口減少局面に突入していた中、少子高齢化や地域経済、地方公共団体の財政が厳しい状況にある東北三陸の沿岸部において、ゼロからのまちづくりが必要になったという特殊性も踏まえ、復興増税等を財源に、手厚い財政支援がなされた。原状回復にとどまらない「創造的復興」が提唱され、従来の災害復旧以上の復興事業が進められた。従前の災害ではハード面の復旧が中心であったが、被災者の状況に応じたソフト面でのきめ細かい支援までが行われた。私有財産には国費を投入しないといった従来の原則的な取扱いを超え、グループ補助金といった形で企業の事業用施設・設備の復旧への直接支援がなされた。こうした東日本大震災の復興政策は、熊本地震などその後の災害においても生かされている。また、原子力災害からの復興は、我が国が経験したことのない試練であり、政府としても多くの困難に直面しながら、どのように復興を進めていくのかが模索され、現在においても中長期の課題となっている。このほか、ＮＰＯや民間企業が組織的に被災地の復興に尽力したことも、東日本大震災で生まれた新たな潮流であると言える。
　一方で、東日本大震災後も、我が国は毎年のように地震、台風、豪雨等の災害に見舞われている。首都直下地震、南海トラフ地震や日本海溝・千島海溝地震、火山の噴火など、甚大な被害をもたらすと予想される大規模災害に対しては、様々な事前準備が進められている。東日本大震災からの復興においては、過去の阪神・淡路大震災や関東大震災の経験が、多くの知見を与えてくれた。将来の大規模災害からの復興においては、東日本大震災で行われた数々の政策や取組が必ず参照されることになろう。
　本書「東日本大震災　復興政策 10 年間の振り返り」は、発災から 10 年以上が経過したこのタイミングにおいて、復興に係る国の制度・組織や取組の変遷、過去に例を見ない施策の趣旨や経緯を一元的な記録としてまとめておくとともに、改めてそれらを振り返り、その評価・課題を併せて取りまとめておくものである。本書は、主として、将来の大規模災害からの復興政策を立案・実施することとなる国・地方公共団体関係者に参照されることを想定している。他方、ともに復興政策を推進することとなるボランティアやＮＰＯ、民間企業、研究機関などの様々な主体においても、「東日本大震災　復興の教訓・ノウハウ集」及び同事例集（令和３年３月復興庁）などと併せて活用されることを期待している。

2. 本書の構成

　本書で振り返りの対象としているのは、集中復興期間から第１期復興・創生期間終了（令和３年３月末）まで 10 年間の復旧・復興に係る国の制度・組織や取組である。しかし、応急段階からの取組であっても、応急仮設住宅の供与や災害廃棄物処理など、その対応が中長期にわたり、復旧・復興段階における取組と密接に関わる事項については、必要な範囲で取り扱っている。
　あわせて、10 年間の取組を正確に理解するため、必要に応じて令和３年３月末以降の進捗や施策の状況についても記述している。したがって、本書における統計値等の時点については、あえて令和３年３月末で統一することにはしていない。なお、本書の目的は、最新の状況を示すことではなく、当時の状況や変遷・経緯を記録としてまとめておくことであるため、当時の名称、制度、発言等をそのまま記載している箇所が存在し、現在とは異なっている場合もあることに留意されたい。
　また、本書は、国の政策の取組の趣旨や経緯を主たる対象とするものであり、地方公共団体や民間団体による現場の取組事例や工夫については、理解を助けるために事例として紹介している部分はあるが、網羅的には記載していない。なお、こうした現場の取組から導き出される教訓・ノウハウについては、上述した「東日本大震災　復興の教訓・ノウハウ集」等を参照されたい。

　本書は全８章で構成され、総論的な１～３章、各論的な４～８章で構成される。
　まず、１章「総論（復興庁設置以前）」では、１節において、震災の概要や初動・応急対応などの事実関係を中心に概要をまとめている。２節において、復興庁設置以前の復興基本法に基づく措置として、復興対策本部や復興構想会議及び復興基本方針等について経緯等をまとめている。
　２章「総論（復興庁設置以降）」では、１節において、「集中復興期間」及び「第１期復興・創生期間」における復興政策全体の経緯等を通史的に記述している。２～４節において、復興庁設置以降を中心に、組織体制、法制度、予算・税制など、復興に係る大きな枠組みについて、経緯や趣旨などの詳細をまとめている。
　３章「新たな取組」では、東日本大震災からの復興に当たって講じられた従来にない施策のうち、特に復興庁が主導した分野横断的なものを取り上げている。具体的には、復興交付金、用地取得等の加速化措置、被災者支援総合交付金、企業やＮＰＯ等と連携した「新しい東北」の４つである。
　４章「被災者支援」では、被災者一人一人のために講じられた各省庁の施策や被災者支援総合交付金による施策を整理した。具体的には、見守りや心のケア、コミュニティの再生、医療・福祉その他の支援施策や教育関係などの取組等をまとめている。
　５章「住まいとまちの復興」では、復興まちづくり、住宅、道路、海岸・河川、港湾、農地、漁港等の復旧・復興事業など、主としてハード面の復旧・復興の過程等についてまとめているほか、災害廃棄物処理についても整理している。
　６章「産業・生業の再生」では、中小企業や農林水産業、観光業等の再生に関して行われた、財政的支援や金融支援、販路開拓・新事業立上げに係るソフト支援等を整理した。
　７章では、「原子力災害固有の対応」として、帰還・移住等の促進、環境再生の取組、風評払拭、福島イノベーション・コースト構想等の、原子力災害被災地域に特化したこれまでの取組をまとめた。なお、原子力災害に係る取組であっても、組織や法制度等については２章、原発避難者に係る被災者支援の施策は４章、原子力災害で被害を受けた農林水産業等の復旧・復興については６章で記載している。
　８章「協働と継承」では、１・２節において、ＮＰＯ等の活動促進や応援職員の派遣といった多様な主体の協働・連携を進める施策を、３節において、風化対策や教訓の発信など、記憶と教訓の継承に係る取組を整理した。
　本文に盛り込めなかった関連資料については、附属資料として添付した。

3. 留意点

　本書では、主な行政分野ごとに施策を括って以上の章を設けているが、それぞれの政策課題に着目すれば、各章に記載された施策の中には、章を越えて関連し、また、各施策が講じられるタイミングによって相互に影響を及ぼしているものがある。
　被災者の生活再建については、４章のほか、２章３節の東日本大震災に対処するための特別の財政援助及び助成に関する法律（平成 23 年法律第 40 号）等の法制度があり、１章１節の避難所等における支援、２章４節の復興基金、３章３節の被災者支援総合交付金、５章２節の応急仮設住宅や災害公営住宅等の住まいの確保、６章１節のいわゆる二重債務問題への対応や就労支援策、７章２節の帰還・移住等の促進に向けた取組等の施策も講じられている。
　復興まちづくりについては、５章のほか、２章３節の東日本大震災復興特別区域法（平成 23 年法律第 122 号）をはじめとする法制度があり、３章１節の復興交付金制度、同章２節の住宅再建・復興まちづくりの加速化のための取組、４章３節の学校の復旧・復興、６章１節の仮設店舗等から本設店舗等への移行や商店街の再建、７章２節の生活環境整備、８章３節の震災遺構の保存等の施策も講じられている。
　地域経済の再生については、６章のほか、２章３節の株式会社東日本大震災事業者再生支援機構法（平成 23 年法律第 113 号）等の法制度があり、２章４節の各種税制、５章の基幹インフラや生産基盤の整備、７章４節の風評払拭、同章５節の福島イノベーション・コースト構想、同章６節の事業者・農林漁業者の再建等の施策も講じられている。
　原子力災害からの復興については、７章のほか、２章３節の福島復興再生特別措置法（平成 24 年法律第 25 号）をはじめとする法制度があり、同章２節の福島対応体制の強化、３章３節の被災者支援総合交付金、４章１節の県外避難者に対する支援、５章の基幹インフラや生産基盤の整備、６章２～４節の原子力災害で被害を受けた農林水産業等の復旧・復興、同章５節の福島における観光振興の促進等の施策も講じられている。
　また、いずれの行政分野においても、東日本大震災からの復興に当たっては、被災地の地方公共団体だけではなく、ボランティアやＮＰＯ、民間企業等が非常に大きな役割を果たしており、多様な主体が連携した取組の促進や協働に向けた環境整備のために、３章４節の「新しい東北」、８章１節の中間支援組織との連携・協働や同章２節の行政機関相互の連携等の施策が講じられている。
　本書によって、東日本大震災からの復興に係る国の施策等の全体像を把握され、その教訓を今後の大規模災害からの復興に生かすためには、こうした各章・各施策間の関連性にも留意されたい。
　また、地方自治体、特に市町村が作成する復興計画には、通常、ハード整備だけではなく、生活再建等のソフト施策も盛り込まれる。このため、地方自治体においては、平時における事前復興の取組や実際の計画作成に当たって、被災者の生活再建については３章３節や４章等、まちづくりについては３章２節や５章等、各分野に応じた章節とともに、２章１節等に記載された東日本大震災の課題や教訓を横断的に参考とされたい。また、東日本大震災からの復興においては、本書に記載された国の各種施策が講じられたタイミングと地方自治体による復興計画の作成時期や、同一の復興計画に盛り込まれた被災者の生活再建とまちづくりの進捗等が、必ずしも全て整合的であったわけではない。大規模災害からの復興に当たっては、こうした制度・分野間のタイムラグが生じ得ることや施策の複合性にも十分留意して、総合行政の主体である市町村の裁量も発揮し、より良い復興が進められるよう本書を活用されたい。

4. 本書とりまとめの経緯

　復興庁は従来、東日本大震災の復興の推進そのものに注力しており、国会報告等として定期的に復興状況を取りまとめる、復興基本方針の見直しのタイミングでそれまでの取組を総括するといったことは行ってきたが、東日本大震災の教訓を後世に継承するといった取組は、一部を除き、本格的には行われていなかった。ハード整備を中心とする復興事業が概ね完了すると見込まれた第１期復興・創生期間の終了後の復興庁のあり方が検討された際、将来の防災力の向上等に資するため、これまで蓄積した復興に係るノウハウを関係行政機関と共有するとともに、復興の記録の収集・整理・保存等の取組を通じ、今後起こり得る大規模災害に活用していくことが、新たな復興庁の機能として期待され、復興庁設置法の改正時の附則や附帯決議でも明記された。
　さらに、このうち、政府の組織や取組の変遷等係る記録の整理については、「「第２期復興・創生期間」以降における東日本大震災からの復興の基本方針」（令和３年３月９日閣議決定）において、下記のように位置付けられた。

　こうした流れを受け、本書は、政府の 10 年間の復興政策に係る記録を後世に引き継ぎ、将来の大規模災害の際に参照できるようにするというプロジェクトとして開始された。さらに、事実関係や資料を残すだけでなく、将来の政策立案担当者等の教訓となるべき評価・課題についても併せて取りまとめておくことが有用であることから、これまで復興政策に携わってきた外部有識者などの意見や、自治体の意見、国会での議論、各省庁によって行われた検証等も、あわせて本書のとりまとめに盛り込むこととした。なお、原子力災害からの復興については、今も途上にあり、将来の教訓となる評価等を行うことは時期尚早であるため、本書では原則として、これまでに講じられた施策等の整理にとどめている。

　まず、令和３年度においては、復興庁として、本書の目次案を作成し、広く関係省庁に対し、過去の資料の提供等の協力を呼び掛けた。こうして集まった資料を基に、復興庁において、本書の骨子案アウトラインを作成した。併せて、評価・課題として残しておくべき主要な論点について、過去の国会質問や主要紙・地方紙の社説から抽出するとともに、復興構想会議や過去の復興推進委員会の委員経験者や、歴代の復興庁事務次官などに聞き取りを行い、おおむねの論点のピックアップを行った。
　令和４年度は、東日本大震災教訓継承事業による調査委託も活用しながら、収集した資料の整理や、これらをもとにした文章化の作業を進めた。このほか、基本的なデータや時系列の整理、特定の分野に係る個別ヒアリング等も実施し、とりまとめに必要な情報収集を進めた。
　こうした準備作業を経た上で、10 月、「東日本大震災からの復興政策 10 年間の振り返りに関する有識者会議」を立ち上げ、本書に盛り込むべき重要な評価・課題についての意見聴取の場として、年度末にかけて全４回開催した。同会議は、令和元年の「東日本大震災の復興施策の総括に関するワーキンググループ」メンバーを中心に、これまでの復興政策に携わってきた有識者や防災の専門家を構成員とした。その開催経緯は下記の通りであり、同会議の議事録や資料は、附属資料として添付している。
　このような有識者会議の場での意見聴取と並行し、関係省庁にも確認を取りながら、第１回会議では本書の「全体構成案」、第２回会議ではより詳細な箇条書きレベルの「骨子案」、第３回では本書の原案とも言うべき「本文素案」、第４回ではより精査を行った「本文案」を提示して、本書の内容の充実を図っていった。その過程では、有識者会議の場で出された、有識者や関係機関・団体からの意見を本書に加えていく作業を行った。

　令和５年度においては、第４回有識者会議で出た意見を盛り込むとともに、関係省庁や有識者に最終的な確認を行ったほか、改めて校正・校閲作業を行って全体の形式を整え、附属資料を追加し、最終的に本書をとりまとめた。