2章
総論（復興庁設置以降）

　東日本大震災の発災直後から、政府は緊急災害対策本部を設置して、初動・応急対策を推進してきたが、平成23年６月に東日本大震災復興基本法（平成23年法律第76号。以下「基本法」という。）が成立し、政府の東日本大震災復興対策本部（以下「復興対策本部」という。）が設置されることで、復旧・復興を本格的に推進する体制が整備された。
　同対策本部で同年７月に決定された「東日本大震災からの復興の基本方針」¹ において、復興期間を10年間とし、復興需要が高まる当初の５年間が「集中復興期間」と位置付けられた。その後、平成27年５月、「新たなステージにおいて、地方創生のモデルとなるような復興を目指す」という総理指示により、平成28～32（令和２）年度の後期５年間が「復興・創生期間」と位置付けられた（後に「第１期復興・創生期間」と改称） ²。
　本節では、東日本大震災が発生した当時の時代背景及び被害の態様等について、過去の大規模災害である関東大震災や阪神・淡路大震災との比較を踏まえつつ、その特色を概観した上で、基本法の成立以降を対象に、集中復興期間及び第１期復興・創生期間の10年間における復旧・復興の進捗について整理する。

• ¹ 「東日本大震災からの復興の基本方針」（平成23年７月29日東日本大震災復興対策本部決定）。
• ² 「集中復興期間の総括及び平成28年度以降の復旧・復興事業のあり方について」及び「復興期間の名称」（平成27年５月12日復興庁）。
  　同期間の名称については、「令和３年度以降の復興の取組について」（令和２年７月17日復興推進会議決定）において令和３～７年度を新たな復興期間として「第２期復興・創生期間」と位置付けたことに伴い、「第１期復興・創生期間」と位置付け直された。

1. 時代背景と被害の態様

（1）時代背景

1） 人口動向

　日本の人口は、東日本大震災の発災直前の平成22年10月1日時点で、総人口は１億2,805万7,352人であり、平成17年の１億2,776万7,994人からおおむね横ばい（0.2％増）で推移しており、大正９年の国勢調査開始以来、最低の増加率となっていた。この５年間の各年推移は平成20年の１億2,808万人をピークに、平成21年に微減、平成22年に微増となっている。その後、平成27年時点で１億2,709万4,745人となり、調査開始以来、初めての減少（0.8％減）となった。この間の各年推移は、平成23年に再度減少に転じて以降、減少傾向が継続している³ 。
　一方、岩手県、宮城県及び福島県の被災３県では、いずれも平成22年の調査時点で人口減少局面に入っていた。平成７年時点で岩手県と福島県の人口は、それぞれ141万9,505人と213万3,592人でいずれも平成２年からの５年間で微増傾向（0.2％増と1.4％増）にあったが、平成12年時点では141万6,180人と212万6,935人でいずれも減少局面（0.2％減と0.3％減）に入っていた。一方、宮城県の人口は平成７年時点では232万8,739人で平成２年からの５年間で増加傾向（3.6％増）、平成12年時点でも236万5,320人で増加傾向（1.6％増）にあったが、平成17年時点で微減傾向（0.2％減）となり、以降、微減傾向が継続している⁴。
　以上のとおり、東日本大震災が発生した平成23年は、日本全体の人口が静止状態から減少局面へと転じた時期であり、特に被災３県については、それ以前から既に人口減少が進行しているという状況にあった。

• ³ 時点はいずれも各年10月１日。総務省統計局「平成17年国勢調査」、「平成22年国勢調査」、「平成27年国勢調査」及び「長期時系列データ（平成12年～令和２年）」。
• ⁴ 時点はいずれも各年10月１日。総務省統計局「平成２年国勢調査」、「平成７年国勢調査」及び「平成12年国勢調査」。

　一方、関東大震災が発災した大正12年時点の日本の総人口は58,119千人で、約73万人の規模で前年比増加傾向にあった⁵。被害が集中した東京府及び神奈川県については、震災を挟む大正11年から12年の間のみ減少したが、前後の期間は継続的に増加していた。人口の集中する東京市及び横濱市の５年単位の推移を見ても、震災後の大正14年時点では減少したものの、その後、再び増加が継続している⁶。

• ⁵ 関東大震災時点の総人口及び都道府県は、各年10月１日現在。総務省統計局「我が国の推計人口（大正９年～平成12年）」。
• ⁶ 関東大震災の市町村人口は各年10月１日現在。総務省統計局「大正９年国勢調査」、「大正14年国勢調査」、「昭和５年国勢調査」及び「昭和10年国勢調査」。

　また、阪神・淡路大震災が発生した平成７年時点の日本の総人口は125,570千人で、約30万人程度の規模で前年比増加傾向にあった⁷。被害の中心だった兵庫県については、震災を挟む平成６年から７年の間のみ減少したが、前後の期間は継続的に増加している。また、人口が集中する神戸市の５年単位の推移を見ても、震災後の平成７年時点では減少したものの、その後、再び増加が継続している⁸。

• ⁷ 時点は10月１日。総務省統計局「平成７年国勢調査」。
• ⁸ 阪神・淡路大震災の市町村人口は各年10月１日。総務省統計局「平成２年国勢調査」、「平成７年国勢調査」、「平成12年国勢調査」及び「平成17年国勢調査」。

　以上のとおり、関東大震災と阪神・淡路大震災においては、日本の総人口と主要な被災地のいずれも人口が増加傾向にあったが、東日本大震災は、日本全体が人口減少局面に移行する中で初めて遭遇した大規模災害となり、特に岩手県及び福島県については、人口減少が顕著に進展する中での被災となった。

2） 高齢者人口

　人口に占める65歳以上の高齢者の割合については、全国における東日本大震災の発災前後の傾向として、平成17年20.2％、同22年23.0％、同27年26.6％と増加していた。被災３県についても、いずれも震災前から増加傾向となっていたが、特に岩手県及び福島県は全国を上回る率で増加していた⁹。

• ⁹ 時点はいずれも各年10月１日。総務省統計局「平成17年国勢調査」、「平成22年国勢調査」及び「平成27年国勢調査」。

　大正12年の関東大震災前後の全国の高齢者人口は微増しているが、総人口全体も増加傾向にあり、割合としては微減である。また、東京府は震災の前後で継続して実数は増加、割合は減少、神奈川県は震災後の大正14年に実数と割合のいずれも増加し、昭和５年にはいずれも減少、同10年には実数は増加、割合は微減している。人口が集中する東京市及び横濱市では、震災の前後で、実数と割合のいずれも減少している。このように、震災直後を除き、高齢者人口は増加傾向にあったが、人口自体の増加傾向に伴い割合は減少傾向にあった。

　阪神・淡路大震災前後の高齢者人口は、実数と割合のいずれも増加しており、兵庫県も同様の増加傾向であるが、兵庫県の割合は全国値よりも低くなっていた。つまり、高齢者人口の増加傾向は始まっているが、震災の被災地域における進捗は相対的に緩やかだった。

　以上のとおり、被災地を含む全国的な傾向として高齢者人口の割合が減少傾向であった状況で発災した関東大震災や、増加傾向ではあるものの全国に比して割合が緩やかである兵庫県を中心に発災した阪神・淡路大震災と比べると、東日本大震災は、高齢化が特に進行している地域で発生した大規模災害となっている。

3） 財政状況

　地方公共団体の財政力指数（基準財政収入額を基準財政需要額で除して得た数値の過去３年間の平均値）をみると、平成22年の都道府県平均が0.49である一方、岩手県0.31、宮城県0.52、福島県0.45となっており、宮城県以外は財政力が平均より低い水準にある¹⁰。
　また、同年の市町村の財政力指数の全国平均は0.53、岩手県0.33、宮城県0.53、福島県0.47であり、宮城県以外は市町村の財政力も平均より低い水準にある。
　さらに、被災３県の沿岸市町村又は原子力災害被災12市町村をみると、以下のとおり、岩手県では沿岸12市町村の全て、宮城県では沿岸15市町村のおおむね半数、福島県では原子力災害被災12市町村の半数が、全国の市町村平均より財政力指数が低い状況である。このように、東日本大震災は、宮城県仙台市周辺等の一部地域を除き、相対的に財政力の低い地域で発生している。

• ¹⁰ 総務省「平成22年度地方公共団体の主要財政指標」。

　なお、阪神・淡路大震災の発生した平成７年以前の財政力指数について、平成４～６年度の全国平均が0.49である一方で、兵庫県の数値は0.68であり、全国平均を上回っている¹¹。

• ¹¹ 「地方財政状況調査」総務省自治財政局財務調査課。

4） 時代背景を踏まえた復興における留意点

　以上のように、東日本大震災は、過去の大規模震災と比べて、人口減少、高齢化、財政状況のひっ迫が進行するという我が国の歴史上、例のない社会情勢の中での発災となり、復興施策の推進に当たっては、こうした情勢を前提とする必要があった。また、東日本大震災については、平成の大合併によって市町村の再編が進み、職員の削減や行政エリアの拡大等が生じる中での災害となったことがこれまでの大震災とは異なる旨の指摘もなされている¹²。
　このような背景の下、東日本大震災復興構想会議においては、被災地が人口減少や高齢化が進行した地域である点が議論され、その提言においては、地域の将来像を見据えた復興プランとして「高齢化や人口減少等、わが国の経済社会の構造変化を見据え」たものとする必要性、さらに、復興のための財源確保について「わが国の財政を巡る状況は、阪神・淡路大震災当時よりも著しく悪化」しており、「今回の災害により被災した地方公共団体は財政力が低い団体が多く、役場機能を含むまち全体が壊滅的な打撃を受けた市町村も多数に上る」旨が示されている¹³。
　また、基本法に定められた復興の基本理念には「少子高齢化、人口の減少（略）等の我が国の直面する課題（略）の解決に資するための先導的な施策への取組が行われるべきこと」が掲げられ¹⁴、政府の復興の基本方針においても「高齢化や人口減少等に対応した新しい地域づくり」の必要性が盛り込まれることとなった¹⁵。

• ¹² 第２回東日本大震災復興構想会議（平成23年４月23日）における河田惠昭委員の指摘等。
• ¹³ 第１回東日本大震災復興構想会議検討部会（平成23年４月20日）における飯尾潤部会長の指摘等。
• ¹⁴ 東日本大震災復興基本法第２条第４号。
• ¹⁵ 後述「東日本大震災からの復興の基本方針」。

（2）被害の態様

1） 東日本大震災

　平成23年３月11日14時46分に三陸沖（牡鹿半島の東南東約130km付近）で発生した「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震」は、国内観測史上最大規模となるＭ9.0（モーメントマグニチュード）を記録し、宮城県北部（栗原市）で最大震度７、岩手県、宮城県、福島県、茨城県、栃木県、群馬県、埼玉県及び千葉県の広い地域で６強から６弱を観測した。同地震の震源域は、長さ約450km、幅約200kmの広範囲に及ぶものと推定され、この地震により、東北地方太平洋沿岸をはじめとする全国の沿岸地域で津波が観測された。これにより、青森県から千葉県にかけての太平洋沿岸において、561㎢が浸水する等、広範囲にわたる甚大な被害を生じた¹⁶。
　この地震及び津波により、13都道県で死者が19,765人（震災関連死を含む）、未だ６県で2,553人の人々が行方不明となっている。また、９都県で住家の全壊122,039棟、13都道県で半壊283,698棟が生じており、建築物やライフライン・社会基盤施設等のストック被害額の推計は、約16兆9,000億円となっている¹⁷。
　このうち、岩手県における死者が5,145人、宮城県が10,570人、福島県が3,935人、被災３県の合計が19,650人で全体の約99％を占めている。また、死者が千人を超えた市町村は被災３県の５市（陸前高田市1,606人、石巻市3,553人、気仙沼市1,219人、東松島市1,133人、南相馬市1,050人）となっている。住家被害の全壊棟数でみても、それぞれ19,508棟、83,005棟、15,469棟で被災３県の合計が117,982棟と全体の約97％を占めている。
　さらに、この地震及び津波に伴い、東京電力福島第一原子力発電所の事故が発生し、放射性物質が放出された。これについて、原子力安全保安院は、平成23年４月12日、原子炉から大気中への放射性物質の放出量の試算に基づき、ＩＮＥＳ¹⁸のレベル７に相当すると公表している¹⁹。
　この事故を受けて、原子力災害対策特別措置法（平成11年法律第156号）に基づく避難指示が発令され、多くの住民が避難を余儀なくされるとともに、様々な産業に打撃が生じ、広範な地域で農林水産業や観光業等への風評被害が発生するなど、未曽有の複合災害となった。

• ¹⁶ 「気象庁技術報告第133号　平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震調査報告」（平成24年12月気象庁）及び「津波による浸水範囲の面積（概略値）について（第５報）」（平成23年４月18日国土地理院）。浸水面積は青森、岩手、宮城、福島、茨城及び千葉の６県62市町村の合計。
• ¹⁷ 「平成23年(2011年)東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について（第163報）」（令和５年３月９日消防庁）による令和５年３月１日現在の被害状況及び「東日本大震災における被害額の推計について」（平成23年６月24日内閣府）。
• ¹⁸ International Nuclear and Radiological Event Scale（国際原子力・放射線事象評価尺度）。
• ¹⁹ ＩＮＥＳレベル７は、最も重い評価であり、チェルノブイリ発電所事故と同じ評価であるが、同事故における放射性物質排出量と比べると、約１割程度と見込まれている。
  　「東北地方太平洋沖地震による福島第一原子力発電所の事故・トラブルに対するＩＮＥＳ（国際原子力・放射線事象評価尺度）の適用について」平成23年４月12日、原子力安全保安院

2） 関東大震災

　大正12年９月１日11時58分に発生した大正関東地震は、Ｍ 7.9と推定され、東京府及び神奈川県の他、埼玉県、千葉県及び山梨県で震度６を記録するとともに、震源域が相模湾内にあったことから、日本各地で津波が観測され、中でも相模湾周辺と房総半島南端では数ｍの高さで津波が発生している²⁰。
　この地震による建物の倒壊や火災、津波により、明治以降の我が国で最大となる死者・行方不明者105,385人の人的被害を生ずるとともに、全壊109,713棟、半壊102,773棟等の住家被害を生じている。このうち、東京市における死者・行方不明者が68,660人、横濱市で26,623人であり、両市の合計95,283人で全体の約90％を占めている²¹。

• ²⁰ 「災害教訓の継承に関する専門調査会報告書1923関東大震災」平成18年７月、中央防災会議
  　なお、大正12年時点における震度階級は０から６までの７段階であったため、気象庁による記録上の最大震度は６となっているが、同報告書においては、特に相模平野や足柄平野、房総半島南部において、震度７以上に達した可能性が高い旨、指摘されている。津波については、熱海と伊豆大島で最大12ｍ、館山付近で最大９ｍとされている。
• ²¹ 同上。

3） 阪神・淡路大震災

　平成７年１月17日５時46分に発生した「平成７年（1995年）兵庫県南部地震」は、Ｍ7.3を記録し、神戸市、芦屋市、西宮市、宝塚市、北淡町、一宮町及び津名町において震度７、神戸市及び洲本市において震度６を記録した。この地震による津波は発生していない²²。
　この地震により、死者6,434人、行方不明者３人、住家被害の全壊104,906棟、半壊144,274棟が生じている（平成18年５月19日時点）。また、市町村別内訳として、神戸市の死者が4,564人、西宮市1,126人、芦屋市442人、宝塚市117人、その他の市町村を含めて兵庫県全体で6,400人となっており（平成12年11月11日現在）、死者数については、同時点において、兵庫県が全体の約99%、神戸市が約71%を占めている²³。

• ²² 「阪神・淡路大震災について（確定報）」（平成18年５月19日消防庁）。
• ²³ 市町村内訳は平成12年１月11日現在。「阪神・淡路大震災復興誌」（平成12年２月23日総理府阪神・淡路復興対策本部事務局）。

4） 三大震災の比較

　３つの大震災を比較すると、関東大震災や阪神・淡路大震災においては、被害の大部分が特定の市町村に集中していたが、東日本大震災においては、岩手県、宮城県、福島県の３県を中心に広域に分散している点を指摘されている²⁴。
　また、死因構成を比較すると、東日本大震災においては90.6％が津波による溺死である一方、関東大震災では87.1％が火災による焼死、阪神・淡路大震災では83.3％が家屋倒壊等による圧死・損壊死となっている²⁵。
　さらに、東日本大震災については、地震や津波等の自然災害だけでなく、原子力発電所の事故を含む複合災害であるということが前例のない特徴である。
　以上のとおり、東日本大震災が発生した当時の時代背景及び被害の態様等について概観してきたが、以下、基本法の成立以降を次の期間に区分して、集中復興期間及び第１期復興・創生期間の10年間における復旧・復興の進捗について整理する。

• ²⁴ 第２回東日本大震災復興構想会議（平成23年４月23日）における河田惠昭委員の指摘等。
• ²⁵ 「東日本大震災記録集」（平成25年３月消防庁）。

2. 集中復興期間

（1）復興対策本部設置から復興庁設置まで

　〔平成23年６月から平成24年２月まで〕
　発災から約３か月後の平成23年６月20日に基本法が成立、同月24日に公布・施行され、復興対策本部が設置されてから、翌年２月10日に復興庁が設置されるまでの間は、避難所の解消や復旧を進めるとともに、同本部の下で政府の方針を定めるとともに、東日本大震災復興特別区域法（平成23年法律第122号）や復興庁設置法の制定、福島復興再生特別措置法（平成24年法律第25号）の検討など、復興に向けた枠組みが整備された期間である。

1） 復興の現状と取組

　〔現状〕
　平成23年６月、発災から約３か月後の被災地では、主要なライフラインや公共サービスがほぼ復旧し、居住地付近の災害廃棄物の撤去も進められていた。教育活動は再開し、応急仮設住宅の供給も始まっていたが、依然として、30万人以上の被災者が避難しており、全国の避難所には約24,000人の被災者がいた。また、津波浸水地域の鉱工業事業所の生産額試算値は震災前基準年同月比でマイナス90％程度となっていた。
　また、原子力災害被災地域においては、東京電力福島第一原子力発電所から半径20km圏内は原則立ち入りが禁止される「警戒区域」、20km圏外で事故後１年間の積算線量が20mSv（ミリシーベルト）に達するおそれがある地域は避難を要する「計画的避難区域」、その他の20～30km圏内を緊急時に屋内退避か避難を要する「緊急時避難準備区域」として指定されていた。

　〔取組〕
　こうした状況の中、政府においては、避難生活の早期解消に向けて建設型応急住宅の着工及び賃貸型応急住宅の確保を推進するとともに、平成23年５月に定めた「東日本大震災に係る災害廃棄物の処理指針」に基づき、国・県・市町村が連携しながら、災害廃棄物の適正かつ効率的な処理を進めた。その結果、同年10月には岩手県、同年12月には宮城県、平成24年２月には福島県内の全ての避難所が閉鎖されて、応急仮設住宅への入居者数は30万人を超えた。居住地付近の災害廃棄物については、平成23年８月頃までにほぼ全てが撤去されたが、災害廃棄物全体の撤去・処分割合は平成24年２月現在で６％程度にとどまっていた。
　また、避難所や応急仮設住宅等における被災者の孤立防止等のため、緊急雇用創出事業によって住民のニーズの把握、交流場所の提供、生活相談等のサービス提供や見守り等の支援体制の構築などを進め、平成23年12月にはみやぎ心のケアセンターが設置された。
　被災事業者に対しては、二重債務対策として債権買取りを行う産業復興機構を各県に創設、仮設店舗・仮設工場等の無償貸出しを実施するとともに、平成23年８月の中小企業組合等共同施設等災害復旧事業（グループ補助金）の第１次採択以降、累次にわたってグループ補助金の募集・採択を行った。平成24年２月には、サプライチェーンの速やかな回復等によって広域で見た被災地域全体の鉱工業生産は被災地外の水準までおおむね回復していたが、津波浸水地域の生産額試算値は震災前基準年同月比でマイナス40％程度であり、本格的な産業復興は依然として課題となっていた。
　被災自治体における復興に向けた計画の作成については、国が直轄事業で津波浸水エリア、建築物やインフラ等の被害状況、住民の避難状況等を調査し、その結果を提供する等の支援を行った。また、平成23年８月からは各種公共インフラの復旧事業計画・工程表を取りまとめて定期的に提示することとした。
　原子力災害への対応としては、平成23年８月に「平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質による環境の汚染への対処に関する特別措置法」（平成23年法律第110号。以下「除染特措法」という。）が成立、同年12月には事故炉の冷温停止状態を達成した。
　この間、避難指示については、同年９月に「緊急時避難準備区域」を解除、同年12月26日の原子力災害対策本部決定に基づき、「警戒区域」及び「計画的避難区域」を「避難指示解除準備区域」、「居住制限区域」及び「帰還困難区域」に順次見直すこととした。平成24年２月時点での福島県全体の避難者は約16万人となる中、帰還に向けた取組や長期避難者に対する支援、放射線による健康不安の解消に向けた取組等が実施された。

2） 政府の主な動き等

a. 基本法の施行（平成23年６月24日）

　東日本大震災からの復興に向けて、政府においては、発災から約１か月後、平成23年４月５日に内閣官房に「被災地復興に関する法案等準備室」を設置した。同室においては、同月14日から開催された復興構想会議の事務局業務を行うとともに、復興に係る組織等に関する法案の検討を進めた。
　こうして、発災から約２か月後の同年５月13日には「東日本大震災復興の基本方針及び組織に関する法律案」が閣議決定され、国会に提出された。しかし、同法律案については、提出の遅れ、復興財源に係る規定の欠如、「阪神・淡路大震災復興の基本方針及び組織に関する法律」（平成７年法律第12号）の焼き直し等の指摘があった。自由民主党は同月18日に「東日本大震災復興再生基本法案」を国会に提出し、公明党は同月19日に「東日本大震災復興基本法案骨子」を公表した。
　こうした状況の下、与野党協議が重ねられ、平成23年６月９日に民主党・自由民主党・公明党の共同提案として「東日本大震災復興基本法案」が（衆）東日本大震災復興特別委員会に提出され、同法律案は同月20日の（参）本会議で可決・成立、同月24日に公布・施行された。
　基本法においては、基本的施策として、復興のための資金の確保及び復興特別区域制度の整備が定められた。これを受けて検討が進められ、「東日本大震災からの復興のための施策を実施するために必要な財源の確保に関する特別措置法」（平成23年法律第117号）、「特別会計に関する法律の一部を改正する法律」（平成24年法律第15号）、「東日本大震災復興特別区域法」（平成23年法律第122号）等が制定された。
　また、基本法の規定により、復興対策本部が設置され、閣議決定に基づき開催されていた復興構想会議が法律に根拠を持ち、累次の東日本大震災からの復興の基本方針が策定等されることとなった。復興対策本部については、平成23年６月28日の第１回をはじめとして、復興庁の設置によって廃止されるまでに計12回の本部会議が開催されることとなった。
　さらに、基本法においては、東日本大震災からの復興に関する施策の企画及び立案並びに総合調整に関する事務、同施策の実施に係る事務等を司る復興庁をできるだけ早期に設置することとする復興庁の設置に関する基本方針が規定され、これに基づき、政府において検討が進められた。

b. 復興構想会議提言の決定（平成23年６月25日）

　基本法が施行された翌日の平成23年６月25日に法律に根拠を持つこととなった東日本大震災復興構想会議において「復興への提言～悲惨のなかの希望～」が決定され、菅直人内閣総理大臣に答申された。同提言においては、

・　大自然災害を完全に封ずることができるとの思想ではなく、災害時の被害を最小化する「減災」の考え方が重要であり、ハードによる防御のみならず、「逃げる」ことを基本とする防災教育等のソフト対策を重視する必要性

・　復興の主体は、住民に最も身近で地域の特性を理解している市町村が基本であり、国は復　興の全体方針を示して市町村の能力を最大限引き出せるよう努力すること、県は広域の地方公共団体として広域的行政課題に対応する役割を担うこと

・　財源の議論なくして復興は語れず、復興の姿なくして財源の議論も語れないとの考えが基　本であり、我が国の財政状況・人口状況を鑑みれば、復旧・復興のための財源については、次の世代に負担を先送りすることなく、今を生きる世代全体で連帯し、負担の分かち合いにより確保すべきこと

・　原発被災地の復興に向けた大前提として、国が責任を持って、一刻も早く原発事故を収束　させ、原子力災害の応急対策、復旧対策、復興に対応すべきであり、福島の大地がよみがえるときまで、大震災からの復興は終わらないという認識を国民全体で共有すべきこと

　等が示された。

c. 平成23年基本方針の策定及び改定（平成23年７月29日）

　平成23年６月28日に開催された第１回の復興対策本部において、菅直人総理大臣から復興構想会議の提言を最大限尊重して復興の基本方針を取りまとめること等が指示された。さらに、同年７月８日の閣僚懇談会においては、基本方針における検討事項案とされた「復興特区制度」及び「使い勝手のよい交付金」について、具体的な仕組みの検討に当たっては旧来の発想にとらわれることなく所管施策の検討を行い、被災地の復興に真に役立つ仕組みとする旨閣僚に対して発言があった。
　これらの指示等を踏まえて、被災自治体からの意見交換もなされ、同月29日の第４回復興対策本部において、「東日本大震災からの復興の基本方針」（以下「平成23年基本方針」という。）が決定された。平成23年基本方針においては、

・　復興期間は10年間とし、復興需要が高まる当初の５年間を「集中復興期間」とすること

・　集中復興期間に実施が見込まれる施策・事業の規模については国・地方合わせて、少なく　とも19兆円程度と見込み、10年間の規模については少なくとも23兆円程度と見込むこと

・　集中復興期間における財源確保の方法として、補正予算に加え、歳出の削減、国有財産売　却のほか、特別会計、公務員人件費等の見直しや更なる税外収入の確保及び時限的な税制措置により確保し、税制措置は基幹税などを多角的に検討すること

・　先行する普及・復興需要を賄う一時的なつなぎとして発行する復興債については、従来の　国債とは区分して管理し、償還期間は集中復興期間及び復興期間を踏まえ今後検討すること

・　国費による措置を講じてもなお生じる地方負担分について、地方交付税の加算を行う等に　より確実に地方の復興財源の手当てを行うこと

等が示された。
　また、復興庁（仮称）の全体像について、年内に成案を得るとともに、その後速やかに設置法案を国会に提出することとされた。さらに、原子力災害からの復興について、国は地方公共団体と調整を行い、できるだけ速やかに協議の場を立ち上げることとされた。
　なお、平成23年基本方針については、同年８月11日に改定がなされている。
　これは、同月９日の民主党・自由民主党・公明党の３幹事長による確認書において「平成23年度第１次補正予算における財源措置として活用した年金臨時財源については、３次補正予算の編成の際に、復興債で補てんする」とされたことを踏まえ、補てんするための償還財源について、集中復興期間中の復旧・復興事業の財源に加算した上で検討する旨を追加したものである。 　

d. 原子力災害からの福島復興再生協議会の設置（平成23年８月27日）

　平成23年基本方針において、原子力災害からの復興のための協議の場を立ち上げるとされたことを受けて、平成23年８月27日に東日本大震災復興対策担当大臣及び福島県知事決定により、「原子力災害からの福島復興再生協議会」が設置され、第１回会合が開催された。同協議会の構成については、東日本大震災復興対策担当大臣を座長とし、政府からは原発事故の収束及び再発防止担当大臣、総務大臣及び内閣官房副長官ほか、現地からは福島県知事、福島県議会議長、福島市長、大玉村長、富岡町長、双葉町長、飯舘村長、福島県商工会議所連合会長及び福島県農業協同組合中央会長が構成員となった。同会合において、福島県からは、原子力災害による被災地域の再生に関する特別法の制定について要望がなされた。
　以後、福島復興再生特別措置法により同協議会が法定されるまでの間に、第４回まで会合が開催されている。第２回会合（平成23年10月17日）では基金、緊急時避難準備区域の解除や賠償等について、第３回会合（平成24年１月８日）では福島県復興計画、避難指示区域等の見直し、賠償、除染や福島復興再生特別措置法案の検討状況等が、第４回会合（平成24年２月４日）では復興庁の開庁や福島復興再生特別措置法案等が議事となった。

e. 東日本大震災復興特別区域法の成立（平成23年12月７日）

　基本法第10条においては「政府は、被災地域の地方公共団体の申出により、区域を限って、規制の特例措置その他の特別措置を適用する制度を活用し、地域における創意工夫を生かして行われる東日本大震災からの復興に向けた取組の推進を図るものとし、このために必要な復興特別区域制度について総合的に検討を加え、速やかに法律上の措置を講ずるものとする」と規定された。平成23年基本方針においても、「区域限定で思い切った規制・制度の特例や経済的支援などの被災地からの提案を一元的かつ迅速に実現する復興特区制度を創設すること」、また、「地方公共団体が自ら策定する復興プランの下、復興に必要な各種施策が展開できる使い勝手のよい自由度の高い交付金を創設すること」とされた。
　これらを踏まえて、政府において検討が進められ、平成23年10月28日に東日本大震災復興特別区域法案が閣議決定、国会に提出された。国会審議においては、新たな規制と特例措置等の提案、国と地方の協議会における協議結果の尊重義務や復興交付金に関する事項等について修正がなされ、同年12月７日に（参）本会議において全会一致で可決、成立し、同月14日に公布、同月26日に施行された。
　同法の規定により、被災地域の地方公共団体は、復興推進計画を作成し、内閣総理大臣の認定を受けることで、各種規制・手続の特例措置、税・金融上の支援措置の適用を受けることができることとされた。また、復興整備計画を作成し、所要の協議等の手続を経て公表されたときには、土地利用基本計画等の変更や土地利用に係る許認可等がなされたものとみなされることとなった。さらに、復興交付金事業計画を作成し、内閣総理大臣に提出することで、国の予算の範囲内で、提出された計画に係る事業等の実施に要する経費に充てるための復興交付金の交付を受けることができることとされた。なお、同法については、制定後、平成26年及び令和２年に実質的な改正がなされている。

f. 復興庁設置法の成立（平成23年12月９日）

　基本法に規定された復興庁の設置の基本方針や平成23年基本方針に基づき、平成23年８月25日に内閣官房に設置された復興庁設置準備室において検討が進められ、平成23年11月１日に復興庁設置法案が閣議決定され、国会に提出された。国会審議においては、復興庁の意義と役割、組織体制、復興大臣の勧告権、組織の設置場所等についての議論があり、同法律案は修正を経て、同年12月９日に（参）本会議で可決・成立、同月16日に公布された。また、施行日については、「公布の日から起算して四月を超えない範囲内において政令で定める日」と規定されたが、附帯決議において「遅くとも平成24年３月11日までには復興庁を発足させること」とされた。
　同法の施行によって、発災以降、政府における復興に向けた取組を主導してきた復興対策本部や復興構想会議は廃止されて、復興庁、全ての国務大臣等からなる復興推進会議及び有識者で構成される復興推進委員会がそれらの機能を引き継ぐこととなる。

g. 避難指示の見直しに向けた基本的な考え方の決定（平成23年12月16日）

　平成23年３月11日、東京電力（株）福島第一原子力発電所において原子炉の冷却機能が失われたことにより放射性物質が周辺に漏出する可能性が高まったため、政府は同原子力発電所から半径３㎞圏内の住民に対して避難指示（翌12日に半径20㎞圏内に引上げ）、半径10㎞圏内に屋内退避指示（同月15日に半径20～30㎞圏内に引上げ）を発出した。その後、同年４月には福島県内の12市町村において、警戒区域、計画的避難区域、緊急時避難準備区域を設定した。
　この間、原子力発電所の事故のそのものの収束に向けた取組が進められ、同年12月16日の原子力災害対策本部において、原子炉が冷温停止状態となり、「放射性物質の放出が管理され、放射線量が大幅に抑えられている」というステップ２の目標達成と完了が確認された。こうした状況を受け、住民の帰還に向けた環境整備と地域の復興再生を進めるため、同月26日の原子力災害対策本部において、「ステップ２の完了を受けた警戒区域及び避難指示区域の見直しに関する基本的考え方及び今後の検討課題」が決定された。野田内閣総理大臣からは「事故発生から約９か月が経過した現在も、多くの住民が長く困難な避難生活に耐えている現実を踏まえ、区域見直しに当たっては、市町村や住民の意向を十分に把握しながら、きめ細かな対応を行っていく」旨発言された。
　以降、低線量被ばくに関する国内外の科学的知見や評価の整理等も踏まえ、福島県の原子力被災12市町村のそれぞれの状況に応じて、順次避難指示区域の見直しが進められ、平成25年８月までに帰還困難区域、居住制限区域、避難指示解除準備区域が定められることとなった。

（2） 復興庁設置から第２次安倍内閣成立まで

　〔平成24年２月から同年12月まで〕
　平成24年２月10日に復興庁が設置されてから、同年12月16日に行われた第46回衆議院議員総選挙の結果を受けて第２次安倍内閣が成立するまでの間は、東日本大震災復興特別会計の新設、復興交付金の配分開始、福島復興再生特別措置法の制定等がなされ、復興に向けた個別の事業計画策定や事業着手が本格化した期間である。

1） 復興の現状と取組

　〔現状〕
　発災から約１年が経過した平成24年３月、被災地では応急仮設住宅の供給が進み、避難所はおおむね解消されて、仮設店舗・工場等の整備や利用も進んでいた。しかし、避難者は依然として30万人を超えており、被災３県で被害のあった水産加工施設の業務再開状況は50％程度で雇用情勢も厳しい状況が続いていた。
　また、原子力災害被災地域では、平成23年12月26日の原子力災害対策本部決定に基づく警戒区域等の見直しに併せて、除染作業やインフラ等の復旧が進められていたが、避難指示区域からの避難者数は11万人を超えており、約７割が県内に、約３割が県外に避難をしていた。

　〔取組〕
　こうした状況の中、平成24年２月には、復興対策本部の機能を引き継ぐ形で復興庁が設置された。令和３年３月までの時限の組織として、復興庁には、復興に関する国の施策の企画・調整・実施と地方公共団体への一元的な窓口を担うことが期待された。
　応急仮設住宅には最大で約31.6万人（平成24年４月現在）が入居していたが、コミュニティの弱体化や孤立といった問題が生じる恐おそれもあり、平成24年２月には岩手こころのケアセンター及びふくしま心のケアセンターが設置されて被災者の相談に乗るなど、引き続き、被災者の心のケアや生きがいづくり等の支援を実施した。
　公共インフラについては、復旧事業が本格化するとともに、同年８月には、初の防災集団移転促進事業が宮城県岩沼市で着工、また、初の災害公営住宅が福島県相馬市で竣工するなど、個別の復興まちづくり事業の計画策定・実施も進みつつあり、復興交付金等による前例のない手厚い支援が開始された。
　産業・生業の再生に向けて、同年２月に東日本大震災事業者再生支援機構を設立、同年４月にはマッチングやハンズオン支援などの取組を進めており、広域で見た被災地域全体の鉱工業生産指数は震災前の水準並みで推移していたが、本格的な産業復興に向けては課題が残っていた。また、岩手県及び宮城県の農業産出額については震災前を超える水準に回復するとともに、ほぼ全ての漁港において一部でも陸揚げが可能となり、同年６月には福島県における漁業の試験操業も開始された。
　原子力災害への対応としては、平成24年３月に福島の復興再生を国の責任の下で実施してくための基本方針等について規定する福島復興再生特別措置法（以下「福島特措法」という。）が成立し、同年７月には同法に基づく福島復興再生基本方針が閣議決定された。同年４月からは原子力被災12市町村（田村市、南相馬市、川俣町、広野町、楢葉町、富岡町、川内村、大熊町、双葉町、浪江町、葛尾村及び飯舘村）の自治体ごとに避難指示区域の見直しを順次実施した。また、除染特措法に基づく特別地域内除染実施計画を順次策定し、本格的な除染を開始した。

2） 政府の主な動き等

a. 復興庁設置法の施行（平成24年２月10日）

　復興庁設置法の施行日は平成23年12月16日の公布から４か月以内とされ、同法の附帯決議においては「遅くとも平成24年３月1日までには復興庁を発足させること」とされたが、さらに設置準備が急がれ、同法は平成24年２月10日に施行され、復興庁が発足、業務を開始した。
　本庁は復興対策本部事務局と同じ三会堂ビル（東京都港区赤坂）に、復興局及びその支所は被災３県に、事務所は青森県及び茨城県に置かれた。同年４月１日時点の常駐職員数は、本庁が201人、復興局が109人の計310人であった。なお、本庁については、集中復興期間終了後の平成28年５月に三会堂ビルから中央合同庁舎４号館（東京都千代田区霞が関）に移転することとなった。

b. 東日本大震災一周年追悼式の開催（平成24年３月11日）

　復興庁の発足に先立つ平成24年１月20日には「東日本大震災一周年追悼式の実施について」が閣議決定され、内閣府大臣官房に東日本大震災一周年追悼式準備室が設置された。
　自然災害に係る政府主催の追悼式は過去に例がなかったが、東日本大震災は被災地が広範囲に及び、極めて多数の犠牲者を出したこと等から、同年３月11日、東京の国立劇場において、天皇皇后両陛下御臨席の下、実行委員長は内閣総理大臣、事務局は内閣府として、各界代表の参加を得て、追悼式が実施された。
　以降、二周年から十周年まで同日、同会場で政府主催の追悼式が開催されることとなった。なお、九周年に当たる令和２年３月は新型コロナウイルス感染症の感染拡大に鑑み、追悼式は中止され、東日本大震災・総理大臣官邸献花式が開催された。

c. 福島復興再生特別措置法の成立（平成24年３月30日）

　東日本大震災からの復旧・復興に当たっては、平成23年12月に東日本大震災復興特別区域法が成立したほか、様々な立法措置がなされていた。しかし、これらによる措置は主に地震・津波被災地域を想定したもので、原子力災害被災地域について特に考慮したものとはなっていなかった。このため、福島県からも特別法制定の必要性が訴えられ、平成23年基本方針においては「国は、地方公共団体と調整を行い、できるだけ速やかに、原子力災害からの復興のための協議の場を立ち上げ、地域再生、損害賠償措置をはじめ復興に向けた十分な対策を講じるため、法的措置を含めた検討を行い、早急に結論を得る」こととされた。
　これを受けて設置された原子力災害からの福島復興再生協議会の第１回会合（平成23年８月27日）においても、福島県知事から福島県に特化した地域再生特別法の立法について要望がなされ、平野復興対策担当大臣から特別法の策定を急ぐ旨発言があった。
　こうしたことから、復興対策本部事務局を中心に検討が進められ、同協議会等における地方公共団体との調整、政府内及び与党との調整を経て、平成24年２月10日に福島復興再生特別措置法案が閣議決定、国会に提出された。同法律案は、避難解除等区域の復興及び再生のための特別の措置、放射線による健康上の不安の解消その他の安心して暮らすことのできる生活環境の実現のための措置、原子力災害からの産業の復興及び再生のための特別の措置や新たな産業の創出等に寄与する取組の重点的な推進のための措置を主な内容とした。
　国会審議においては、政府案には不十分な点があるとして、国の社会的責任、住民一人一人の復興、福島県による健康管理調査の内容の例示と財政的措置に係る規定の追加等の修正がなされ、同年３月30日に（参）本会議において全会一致で可決・成立、翌31日に公布され、一部を除き施行された。
　この福島特措法によって、政府においては福島復興再生基本方針を定めるとともに、福島県知事の申出に基づき、避難解除等区域復興再生計画を策定し、国が自ら公共施設の整備や公共・公益施設の機能回復を行うこととされた。また、福島県においては、産業の復興及び再生のために産業復興再生計画を作成し、内閣総理大臣の認定を受けることにより、規制や手続の特例措置の適用を受け、さらに、再生可能エネルギー関連産業や医薬品・医療機器等の研究・開発拠点の整備等について重点推進計画を作成し、内閣総理大臣の認定を受けて、国が一体的に推進することとされた。あわせて、従来から開催されていた原子力災害からの福島復興再生協議会が法律上の協議会と位置付けられた。
　なお、福島特措法については、制定以降、第１期復興・創生期間が終了するまでに４回の実質改正がなされた。

（3） 第２次安倍内閣成立から集中復興期間終了まで

　〔平成24年12月から平成28年３月まで〕
　平成24年12月26日に第２次安倍内閣が成立してから、平成28年３月の集中復興期間の終了までの間は、復興財源フレームを見直して、復興の加速化、被災者支援に関する施策の強化等を図るとともに、復興期間10年間の後半５年間を「復興・創生期間」と位置付けて、平成28年度以降の復興の基本方針を策定するなど、復興が新たなステージへと移りつつある期間である。

1） 復興の現状と取組

　〔現状〕
　平成24年12月、発災から２年弱となる中、被災地では避難者のほとんどが応急仮設住宅等に移転したほか、主なライフラインや公共サービス等は家屋等流出地域や警戒区域等を除きほぼ復旧した。また、広域で見た被災地域全体の鉱工業生産については被災地域以外との差がなくなりつつあるなど回復がみられる一方、仮設店舗・工場等の入居者数は平成25年12月にピークを迎えており、津波浸水地域の住宅再建や産業復興などが課題となっていた。災害廃棄物については、86％が仮置き場に搬入され、34％の処理・処分が完了した。
　原子力災害被災地域においては、空間線量率の低減等を踏まえて、平成24年12月までに警戒区域及び計画的避難区域の対象である11市町村のうち、６市町村（川内村、田村市、南相馬市、飯舘村、楢葉町及び大熊町）で避難区域の見直しが行われたほか、国直轄の除染を４市町村で開始した。この時期、福島県全体の避難者数は約15万9,000人、避難指示区域等からの避難者数は約11万1,000人となっていた。

　〔取組〕
　こうした状況の中、平成24年12月に第２次安倍内閣が発足し、平成25年１月の財源フレーム改定をはじめ、同年２月の福島復興再生総局等の設置による「東京・福島２本社体制」の確立、平成27年１月の財源フレーム改定などを通じて復興の加速化を図り、平成28年３月には「復興・創生期間」における復興の基本方針を決定した。
　被災者については、避難の長期化が見込まれるとともに、災害公営住宅等へ入居した場合でも生活の定着には様々な不自由等が懸念された。このため、平成25年11月に復興大臣を座長とする「被災者に対する健康・生活支援に関するタスクフォース」を立ち上げ、各府省の既存施策を横断的に点検し、同年12月には「被災者に対する健康・生活支援に関する施策パッケージ」を取りまとめた。また、県外自主避難者等への情報支援事業等を実施するとともに、平成27年度には、復興のステージが進展する中、被災自治体のニーズに応じた、より柔軟で効果的な支援を実施できるよう被災者健康・生活支援総合交付金を創設し、被災者支援の強化を図った。
　所有者不明土地や入札不調などの問題に対応し、復興まちづくり事業を加速化するため、平成25年２月に復興大臣のもとに「住宅再建・復興まちづくりの加速化のためのタスクフォース」を立ち上げ、５弾に及ぶ加速化措置を公表した。平成26年５月には土地収用の要件緩和等を盛り込んだ復興特区法の改正が成立し、平成27年度末には、防災集団移転や区画整理等の事業の着工率が99％、完成割合が45％、災害公営住宅の着工率は97％、完成割合が58％に達した。また、災害廃棄物及び津波堆積物については、平成26年３月までに福島県の一部地域を除いて処理を完了し、平成27年３月には常磐自動車道が全線開通した。
　被災事業者に対しては、平成25年度から津波被災地域等を対象とした企業立地補助金を開始するなど企業活動の再開・継続を支援するとともに、平成26年６月に「産業復興創造戦略」を取りまとめて、被災地企業の創造的取組、挑戦の後押しを図った。
　原子力災害への対応としては、避難地域の復興に向けて、１日も早く住民の帰還が実現するよう平成25年３月に「早期帰還・定住プラン」を取りまとめたほか、福島再生加速化交付金を創設して生活拠点の確保を支援した。また、平成26年６月には「福島イノベーション・コースト構想」を取りまとめて地域の将来像を提示したほか、平成27年８月からは福島相双復興官民合同チームを設置して被災事業者への個別支援を開始した。
　この間、平成25年８月には避難指示区域の見直しが完了した。また、平成26年４月に田村市、同年10月に川内村の避難指示を解除、平成27年９月には全住民が避難した自治体としては初めてとなる楢葉町の避難指示を解除した。同年３月からは中間貯蔵施設（大熊町及び双葉町）への除去土壌等の試験的搬入を開始している。

2） 政府の主な動き等

a. 今後の復旧・復興事業の規模と財源について決定（平成25年１月29日）

　平成23年基本方針においては、集中復興期間における事業規模は少なくとも19兆円程度とされていた。しかし、平成24年度までの予算に約17.5兆円、平成25年度予算案には3.3兆円程度が計上され、さらに、平成25年１月時点で平成26年度及び27年度に確実に実施されるものとして2.7兆円程度が見込まれていた。
　こうした中、平成25年１月10日、第２次安倍内閣の成立後初となる復興推進会議が開催され、安倍内閣総理大臣からは以下のとおり指示がなされた。

・　復興庁が司令塔としての真価を発揮できるよう、体制や取組を厳しく検証し、現場主義に　徹した見直しを行うこと。特に、復興や除染等が縦割りで動いている福島県の現状を打破するため、福島原発事故再生総括担当である復興大臣の陣頭指揮の下、関係省庁の力を結集する体制を整備すること。

・　福島復興の総括的な企画推進について、現地で復興庁幹部を含めた意思決定ができるよう、２本社制、つまり、東京本社、福島社ではなくて、東京本社かつ福島本社という２本社体制を整えること。

・　復興予算のフレーム、５年間で19兆円を見直し、予算確保に関する不安を払拭するとともに、流用等の批判を招くことがないよう、使途の厳格化を行うこと。

・　住宅再建やまちづくり、生業の確保等について、工程や目標を示すとともに、加速策を具　体化し、強力に推進すること。その際、各種制度等への被災地の批判、要望に真摯に耳を傾け、柔軟な対応を行うこと。

・　早期帰還、定住に向けたプランを作成し、被災者が将来への希望を持てるようにすること。具体的な取組として、早期帰還を進めるため、地域の実情に応じた自由な取組を支援し得る措置を経済対策の環として実現すること。安心して福島県に住み続けるための取組や長期避難を強いられている方々の生活拠点の確保についても、被災地の声に万全に応えることができる対策を早期に講じること。

・　手抜き除染は被災者の信頼を裏切るものであって、許されない。こうした問題が生じない　よう、検証と再発防止の徹底のための対応策を早期に取りまとめること。また、除染に関しても、福島原発事故再生総括担当たる復興大臣の総合的な企画推進のもと、政府で一丸となった取組を行うこと。

・　以上、申し上げた事項をはじめ、復興の加速に向けた取組について、関係閣僚の協力のもと、復興大臣において早期に取りまとめること。

・　なお、復興推進委員会についても人選を新たにして、復興の実施状況について調査審議を　お願いしたい。

　こうした指示も踏まえ、同月29日の復興推進会議において、「今後の復旧・復興事業の規模と財源について」が決定された。同決定では、集中復興期間にかかる復旧・復興事業の事業規模については少なくとも23.5兆円程度と見込み、財源についてはすでに確保されていた19兆円程度に日本郵政株式の売却見込み額４兆円程度及び平成23年度決算余剰金等による２兆円程度を加えた合計25兆円程度を確保することとした。

b. 福島復興再生総局の設置（平成25年２月１日）

　平成25年１月10日の復興推進会議における総理指示を踏まえ、同年２月１日に内閣総理大臣決裁により、福島市に福島復興再生総局を設置した。復興大臣を総局の長、復興副大臣、経済産業副大臣及び環境副大臣を構成員とするとともに、総局の下の事務局には事務局長（これまでは、復興庁事務次官経験者が就任）のほか、復興庁事務次官、復興庁統括官、福島復興局長、原子力災害現地対策本部副本部長や福島地方環境事務所長等を配置した。これにより、除染をはじめ、福島の復興再生について、現地組織を一体運用し、縦割りの弊害を廃止、現地で即断即決できる体制をとることとした。
　また、同日、復興大臣決定に基づき、復興大臣を本部長、関係省庁の局長クラスを本部員とする福島復興再生総括本部を東京都に設置し、福島復興に係る政府中枢機能を強化した。これにより、福島復興の総括的な企画推進について、「福島・東京２本社体制」が構築された。

c. 福島・国際研究産業都市（イノベーション・コースト）構想研究会の開催（平成26年１月21日）

　福島浜通り地域は、原子力関連企業の事業活動をベースに地域経済が形成されてきたため、原子力発電所の廃炉に伴い、地域の産業基盤を再構築する新技術、新産業の創出が必要となり、また、廃炉を円滑に進めていくため、その周辺地域における研究開発拠点、部品・部材、消耗品等の試作・生産拠点、これに従事する研究者・技術者の研修・教育拠点の配置、研究者や関連産業従事者等の新たな居住者も視野に入れた各種サービス、生活・交通インフラの整備を進める必要があった。
　こうした原発被災地域において取り組むべき地域産業政策の方向を明らかにするため、平成26年１月21日から赤羽一嘉原子力災害現地対策本部長（経済産業副大臣）の私的懇談会として「福島・国際研究産業都市（イノベーション・コースト）構想研究会」が開催された。同研究会は、赤羽本部長、内堀雅雄福島県副知事、地元自治体、東京電力、大学、研究機関、関係団体、関係省庁地方出先機関等により構成され、同年６月23日に報告書が取りまとめられた。
　その後、同報告書を踏まえ、同年11月４日には原子力被災者生活支援チーム及び原子力災害現地対策本部により「福島・国際研究産業都市（イノベーション・コースト）構想の具体化に向けた取組について」が取りまとめられ、さらに、検証・検討が必要な個別のプロジェクトごとに、関係省庁、事業者、有識者等を中心に、福島県庁を交えつつ、個別の検討会を立ち上げる方針が示された。

d. 復興財源フレームの見直し（平成27年１月14日）

　平成25年１月29日に復興推進会議で決定された「今後の復旧・復興事業の規模と財源について」においては、施策・事業の規模と財源の枠組みについて、必要に応じて、見直しを行うこととされていた。そのような中、平成26年度当初予算までにおける事業費が22.5兆円程度、平成26年度補正予算及び平成27年度当初予算における事業費が3.1兆円程度となり、集中復興期間に実施する施策・事業の規模については、25.6兆円程度と見込まれることとなった。また、平成26年度及び27年度予備費使用分の事業費として0.75兆円程度が見込まれた。
　これに対して、財源としては、平成27年１月14日の平成27年度予算概算決定において、これまでに確保している25兆円程度に加え、決算剰余金等により1.3兆円程度を確保することにより、合計26.3兆円程度を見込むことが示された。

e. 集中復興期間の総括及び平成28年度以降の復旧・復興事業のあり方の公表（平成27年５月12日）

平成27年３月10日の復興推進会議において、安倍内閣総理大臣から以下の指示があった。

・　集中復興期間の最終年度を迎えるに当たり、できる限り早期に、平成28年度以降の復興支援の枠組みを示す必要がある。

・　枠組みの基本的考え方は、被災地が見通しを持って事業に取り組めるよう、復興期間後期　５年間の枠組みとすること、新たなステージにおいて、日本の再生と成長を牽引する役割を担うことを目指してもらうため、被災地の「自立」につながるものとすること、被災者の方々の心に寄り添い、必要な支援は引き続きしっかり行うものとすること。

・　これまでの取組の総括に取り掛かってもらいたい。

・　平成28年度予算の概算要求に向けた作業に十分間に合うよう、今後の復興支援の枠組みをしっかり策定する。

　これを受けて、同年５月12日、復興庁は「集中復興期間の総括及び平成28年度以降の復旧・復興事業のあり方」を公表した。同総括により、被災者支援、公共インフラの復旧、住宅再建・復興まちづくり、産業・生業の再生、原子力災害からの復興・再生、新しい東北の創造及びその他の支援の各分野について、現状等及び今後の取組が整理された。
　また、復興財源フレームについては、平成28年度以降についても、集中復興期間中と同様、５年間の事業規模と財源をあらかじめ示すことが必要だが、震災発災から４年以上が経過しており、年度ごとの事業の進捗を適切に見通していくことが求められるとされた。
　さらに、平成28年度以降、復興の基幹的事業や原子力災害に由来する復興事業については震災復興特別交付税により被災自治体の実質的な負担をゼロとする異例の措置を継続する一方、復興事業でも、全国共通の課題への対応との性質を併せ持つもの（地域振興策や将来の災害への備え等）については被災自治体も一定の負担を行うものとされた。
　併せて、平成28年度からの５年間については、「復興・創生期間」と命名することが公表された。

f. 平成28年度以降５年間を含む復興期間の復旧・復興事業の規模と財源について閣議決定（平成27年６月30日）

　平成27年５月12日の総括を踏まえて、復興庁では被災３県からの意見聴取も行い、同年６月９日に「被災３県が公表している平成28～32（令和２）年度の事業費試算について」を公表、その後、同月24日の復興推進会議で「平成28年度以降の復旧・復興事業について」が決定された。同決定では、集中復興期間における復興事業費は25.5兆円程度、第１期復興・創生期間における復興事業費は6.5兆円程度となる見込みであり、復興期間10年間における復興事業費は合計で32兆円程度と見込まれるとの事業規模が示された。
　また、復興財源については、これまでに計上された26.3兆円程度が実際には28.8兆円程度の収入になると見込まれ、これに加え、一般会計からの繰入れ等により最大で3.2兆円程度を確保し、復興期間10年間で32兆円程度を確保することとされた。これらの事業規模及び財源については、平成27年６月30日に「平成28年度以降５年間を含む復興期間の復旧・復興事業の規模と財源について」として閣議決定された。

g. 平成28年基本方針の策定（平成28年３月11日）

　「平成28年度以降の復旧・復興事業について」（平成27年６月24日復興推進会議決定）において、平成23年基本方針については、同決定で示した基本的な枠組みを基に、平成27年度末までに必要な見直しを行うこととされた。これも受けて、既存の方針や復興の進展等を踏まえつつ、復興・創生期間に重点的に取り組む事項を明からにする「「復興・創生期間」における東日本大震災からの復興の基本方針」の案が平成28年３月10日の復興推進会議で決定され、翌11日には同方針（以下「平成28年基本方針」という。）が閣議決定された。
　平成28年基本方針においては、地震・津波被災地域について10年間の復興期間の「総仕上げ」に向け、復興は新たなステージを迎えつつあるとされた。また、福島県の原子力災害被災地域について除染等の取組や避難指示解除等の復興は着実に進展しつつある一方、その進展に伴い、地域・個人からのニーズは一層多様化しつつあり、それらに対応したきめ細かな支援が必要になっているとされた。

3. 第１期復興・創生期間

（1） 第１期復興・創生期間前半

　〔平成28年４月から平成31年３月まで〕
　平成28年４月から平成31年３月までの第１期復興・創生期間の前半は、地震・津波被災地域においては、ハード面の事業をおおむね完了、産業・生業の再生も着実に進展し、復興は「総仕上げ」のステージに進んでおり、一方、原子力災害被災地域では帰還困難区域を除きほとんどの地域の避難指示が解除されて、福島の復興・再生に向けた動きが本格的に始まった期間である。

1） 復興の現状と取組

　〔現状〕
　発災から５年が経ち、復興期間10年間の折り返しを迎えた平成28年４月、被災地ではインフラの復旧はおおむね終了し、住宅の再建が最盛期を迎えていた。また、仮設店舗・工場から本施設への移行が進行、農地の74％で作付け再開が可能となり、水産加工施設の87％で業務が再開するなど、被災３県の生産水準はほぼ回復をしていた。しかし、売上げの回復には業種によってばらつきがみられた。また、避難者は17万人まで減少していた。
　原子力災害被災地域では、南相馬市、川俣町及び葛尾村において準備宿泊が実施されるなど住民の帰還に向けた準備や生活環境整備が進められていた。

　〔取組〕
　こうした状況の中、平成28年４月から始まった第１期復興・創生期間においては、10年間で32兆円程度という財源フレームの下、復興の新たなステージにおいて被災自治体の自立につなげていくという観点から、復旧・復興事業の一部については地方負担を導入した。
　被災者支援については、平成28年度にそれまでの被災者健康・生活支援総合交付金を大幅に拡充した被災者支援総合交付金を創設し、災害公営住宅等でのコミュニティ形成、被災者の生きがいづくり、高齢者等に対する日常的な見守り・相談、被災者の心のケア等を実施した。また、全国26の生活再建支援拠点設置を通じた46都府県における交流会等により県外避難者への支援を行っている。
　住まいとまちの復興については、平成30年３月に主要港湾施設の復旧が完了し、平成31年３月には上下水道等の生活に密着したインフラ復旧がおおむね終了、同年度末の防災集団移転や区画整理等の事業の完成割合は98％、災害公営住宅の完成割合は99％に達するなど、ハード面の事業についてはおおむね完了した。また、応急仮設住宅の入居人数はピークの約36万1,000人（平成24年４月時点）から約１万人（平成31年３月時点）に減少しており、防災集団移転促進事業による移転元地等の活用も進められた。
　産業・生業の分野では、平成26年には製造品出荷額等が被災３県全てで平成22年比100％以上となったが、依然、売上げの回復には業種間のばらつきがあり、平成30年２月には東日本大震災事業者再生支援機構の業務期間を従来から約３年間延長し、令和３年３月まで支援決定ができることとした。また、平成29年には被災地における人材不足に対応するために対策を取りまとめてモデル事業等を開始した。
　原子力災害への対応としては、平成28年８月に決定した「帰還困難区域の取扱いに関する考え方」に基づき、平成29年５月に福島復興再生特別措置法が改正され、帰還困難区域における特定復興再生拠点区域制度を創設した。これに基づき、６町村（双葉町や大熊町、浪江町、富岡町、飯舘村、葛尾村）で復興拠点の除染・インフラ整備が開始した。併せて、同法に福島イノベーション・コースト構想を位置付け、平成29年７月に福島イノベーション・コースト構想推進機構が設置された。
　この間、平成29年３月までに大熊町及び双葉町を除いて帰還困難区域以外の避難指示を解除するとともに、平成30年３月には帰還困難区域を除く８県100市町村において面的除染が完了した。

2） 政府の主な動き等

a. 帰還困難区域の取扱いに関する考え方の決定（平成28年８月31日）

　平成23年12月26日に原子力災害本部で「ステップ２の完了を受けた警戒区域及び避難指示区域の見直しに関する基本的考え方及び今後の検討課題」が決定されてから、政府においては、放射線量が高い地域を「帰還困難区域」と定義し、将来にわたって居住を制限することを原則して、立入りを制限してきた。他方、事故から５年以上が経過し、一部では放射線量が低下していること等を踏まえ、地元からは帰還困難区域の取扱いを検討するよう要望が出されていた。
　また、与党から政府に対し、福島県知事、帰還困難区域の市町村長の意見を聴いた上で、帰還困難区域の取扱いについての提言が行われていた²⁶。こうしたことを重く受け止め、平成28年8月31日に原子力災害対策本部及び復興推進会議において、「帰還困難区域の取扱いに関する考え方」が決定された。
　同決定において、帰還困難区域の取扱いについては、

・　帰還困難区域のうち、５年を目途に、線量の低下状況も踏まえて避難指示を解除し、居住を可能とすることを目指す「復興拠点」を、各市町村の実情に応じて適切な範囲で設定し、整備する。

・　併せて、国道６号をはじめ、広域的なネットワークを構成する主要道路（これに接する部分や常磐道の追加インターチェンジを含む）について、安心して通行又は利用できるよう、除染等の整備を行う。

・　市町村は復興拠点等を整備する計画を、県と協議の上で策定し、国は当該計画を認定する。

・　整備に当たっては、除染とインフラ整備を一体的かつ効率的に行う。

・　復興拠点等の整備がおおむねできた段階で、当該地区の避難指示を解除する。

・　これを実現するため国は、法制度、予算等を措置する。

等が基本的な方針とされ、さらに、その具体化に向けた検討課題が示された。
　同決定を受けて検討が進められ、福島県知事からの緊急要望等も踏まえて、平成29年５月に福島特措法が改正され、特定復興再生拠点区域の復興及び再生を推進するための計画制度の創設や「福島イノベーション・コースト構想」推進の法定化等がなされることとなった。

• ²⁶ 「東日本大震災 復興加速化のための第６次提言 ～復興・創生への道筋を明示～」（平成28年８月24日自由民主党・公明党）。

b. 平成28年基本方針の変更（平成31年３月８日）

　平成28年基本方針については、復興施策の進捗状況、原子力災害からの復興の状況等を踏まえ、３年後を目途に必要な見直しを行うものとされていた。このため、復興庁では復興事業の進捗状況や復興・創生期間後も継続要望がある復興事業の調査を行って課題を整理し、平成30年12月18日に「復興・創生期間後も対応が必要な課題の整理」を公表した。この中で、平成30年度中に平成28年基本方針を見直すこと、また、「その中で、復興・創生期間後の復興の進め方について、後継組織のあり方も含め、一定の方向性を示すこと」とした。
　これを踏まえ、残り２年の復興・創生期間における取組とともに、復興・創生期間後における復興の基本的方向性を示す平成28年基本方針の見直し案を平成31年３月８日の復興推進会議 で決定、同日、「「復興・創生期間」における東日本大震災からの復興の基本方針の変更について」が閣議決定された。
　変更後の平成28年基本方針（以下「平成31年基本方針」という。）においては、10年間の復興期間中に実施された復興施策の総括を適切に行った上で、今後の対応を検討する必要があるとして、以下のとおり、復興・創生期間後における復興の基本的方向性が示された。

・　地震・津波被災地域については、復興の総仕上げの段階を迎えており、被災地の自立に向けて、地域特性を生かした産業・生業を振興し、交流人口や移住者の拡大を図り、魅力ある地域を創造することを目指す。

・　原子力災害被災地域については、福島の復興・再生は中長期的対応が必要であり、復興・創生期間後も継続して国が前面に立って取り組む。

・　後継組織として、復興庁と同じような司令塔として各省庁の縦割りを排し、政治の責任とリーダーシップの下で東日本大震災からの復興を成し遂げるための組織を置くこととし、今後、復興政策の進捗状況や効果検証、被災地方公共団体の要望等を踏まえ、後継組織のあり方について検討する。

（2） 第１期復興・創生期間後半

　〔平成31年４月から令和３年３月まで〕
　平成31年４月から令和３年３月までの第１期復興・創生期間の後半は、地震・津波被災地域においてはインフラの復旧や住まいの再建・復興まちづくりがおおむね完了、産業・生業の再生も着実に進展し、残された課題にきめ細かく対応する復興の「総仕上げ」の段階、一方、原子力災害被災地域では避難指示解除地域の帰還環境整備が進むなど福島の復興・再生が本格的に始まった段階にあり、また、復興庁の設置期限が延長され、次期10年間の復興の基本方針を策定した時期である。

1） 復興の現状と取組

　〔現状〕
　平成31年４月、発災から８年が経過した被災地では、災害公営住宅等の住宅再建もおおむね完了していた。また、農地の92％で作付け再開可能となり、水産加工施設は96％で業務再開するなど、被災３県の生産の基準はほぼ回復していた。
　原子力災害被災地域では、帰還困難区域を除くほとんどの地域で避難指示が解除され、復興・再生に向けた動きが本格化していた。また、避難者は５万人台まで減少していた。
　〔取組〕
　令和３年度末をもって「第１期復興・創生期間」が終了することから、令和元年12月に同期間「第１期復興・創生期間」後の基本方針の決定を行った。令和２年６月には復興の設置期間を10年間延長する等の法律が成立、同年７月には令和３年度以降の事業規模、財源等を決定し、令和３年３月に「第２期復興・創生期間」以降の基本方針を作成（改訂）して、次期10年の方針を定めた。
　被災者支援については、避難生活の長期化等に伴い、被災者の抱える課題が多様化する中、それぞれの状況に応じて被災者支援総合交付金を通じた支援を継続した。また、令和２年３月に岩手県、令和３年６月には宮城県の被災した全ての公立学校施設の災害復旧事業が完了、福島県においても帰還困難区域を除き98％で完了した。
　住まいとまちの復興については、令和２年３月に防災集団移転の整備が完了し、ＪＲ常磐線が全線開通したことをもって東日本大震災により被災した鉄道が全線開通（ＢＲＴを含む）、同年12月には区画整理、災害公営住宅約３万戸（調整中及び帰還者向けを除く）の整備も完了した。令和３年３月までに15万5,000件の住宅の自主再建も完了し、応急仮設住宅の入居者は福島県の被災者約1,000人のみとなった。また、復興道路・復興支援道路約92％、防潮堤の約85％の整備が完了した。
　産業・生業の分野においては、令和２年12月までにグループ補助金により約１万2,000件の支援を行い、同補助金による支援事業者の約45％が震災前の水準まで業績を回復させた。また、仮設店舗・工場等に入居していた被災事業者のうち９割以上が本施設に移行し、産業復興機構及び東日本大震災事業者支援機構による債権買取りは令和３年３月末で終了した。津波被災農地については94％で復旧が完了し、被害漁港の全てで陸揚げ機能が回復、被災３県の水産加工施設も98％で業務を再開し、福島県では水産業の試験操業が終了して本格操業への移行段階に移った。
　原子力災害被災地域においては、令和３年３月末時点で除去土壌等の推計される輸送対象物量約1,400万㎥のうち約75％を中間貯蔵施設に搬入し、特定復興再生拠点については避難指示解除に向けた除染やインフラ整備等が進められた。また、福島イノベーション・コースト構想に基づき、令和２年３月には福島水素エネルギー研究フィールド（浪江町）、福島ロボットテストフィールド（南相馬市、浪江町）が全面開所するとともに、同年６月には「福島浜通り地域の国際教育研究拠点の設置に向けた有識者会議」の最終とりまとめがなされた。
　この間、令和２年３月に双葉町の避難指示解除準備区域が解除されたことをもって帰還困難区域以外の避難指示が全て解除され、令和３年４月時点の福島県全体の避難者は約３万5,000人となった。また、令和２年12月には特定復興再生拠点区域外の土地活用に向けた土地活用スキームを決定した。

2） 政府の主な動き等

a. 復興施策の総括（令和元年10月23日）

　平成31年基本方針において10年間の復興期間中に実施された復興施策を総括し、今後の対応を検討する必要があるとされたことを受けて、令和元年７月３日の復興推進委員会において「東日本大震災の復興施策の総括に関するワーキンググループの開催について」が決定され、同委員会の下でワーキンググループ（以下「総括ＷＧ」という。）を開催することとされた。
　総括ＷＧは同年７月22日の第１回以降、同年10月までに計５回開催され、同月23日の復興推進委員会において、同ＷＧが取りまとめた「東日本大震災の復興施策の総括」が報告された。

b. 令和元年基本方針の策定（令和元年12月20日）

　令和元年９月20日の復興推進会議において、安倍内閣総理大臣から復興・創生期間が残り１年半となったが、その後も政治の責任とリーダーシップの下で、復興を成し遂げるため、年内に復興の基本方針を取りまとめること等が指示された。
　これを受けて、総括ＷＧによる復興施策の総括も踏まえ、復興・創生期間後の取組、復興を支える仕組み及び組織について定める復興の基本方針の案が令和元年12月19日の復興推進会議で決定され、翌20日、「「復興・創生期間」後における東日本大震災からの復興の基本方針」（以下「令和元年基本方針」という。）が閣議決定された。
　令和元年基本方針においては、これまでの復興施策の総括がなされ、その上で地震・津波被災地域と原子力災害被災地域を区分し、それぞれについて基本方針が示された。地震・津波被災地域については、復興・創生期間後５年間において、復興事業がその役割を全うすることを目指すとされた。また、原子力被災地域については、福島の復興・再生には中長期的な対応が必要であり、引き続き国が前面に立って取り組むこととし、当面10年間、復興のステージが進むにつれて生じる新たな課題や多様なニーズにきめ細かく対応しつつ、本格的な復興・再生に向けた取組を行うこととされた。なお、復興・創生期間の終了から５年目に当たる令和７年度に復興事業全体のあり方について見直しを行うこととされた。
　また、復興を支える仕組みとして、財源等については、令和２年夏頃を目途に、復興・創生期間後の当面５年間の復旧・復興事業の実施に必要な事業規模及び財源を示すこととされた。法制度については、東日本大震災復興特別区域法による復興交付金を復興・創生期間の終了をもって廃止すること、福島イノベーション・コースト構想の産業集積に向けた取組の加速化や風評被害などの課題に対応した税制措置等を検討することとされた。
　さらに、この令和元年基本方針によって、復興庁の設置期間を復興・創生期間後10年間延長し、現行の総合調整機能を維持することが明記された。併せて、組織のあり方については、復興・創生期間後の復興事業の更なる進捗状況を踏まえ、５年目に当たる令和７年度に検討を行い、必要な措置を講じることとされた。

c. 復興庁設置法等の一部を改正する法律の成立（令和２年６月５日）

　令和元年基本方針等を踏まえ、令和２年３月３日、復興庁の設置期間の10年間延長等を内容とする「復興庁設置法等の一部を改正する法律案」が閣議決定され、国会に提出された。同法律案は、復興・創生期間後の復興を支える仕組み等を整備するものであり、復興庁設置法をはじめ、以下の４つの復興関連法の改正を束ねたものであり、令和２年６月５日（参）本会議において可決・成立、同月12日に公布・一部施行された。

d. 令和３年度以降の復興の取組について決定（令和２年７月17日）

　令和元年基本方針において「令和２年夏頃を目途に、復興・創生期間後の当面５年間の復旧・復興事業の実施に必要な事業規模及び財源を示すこと」とされたことを踏まえて、令和２年７月17日の復興推進会議で「令和３年度以降の復興の取組について」が決定された。同決定において、復興期間を令和７年度までの15年間とされた。その上で、令和３年度からの５年間は、その前の５年間の理念を継承し、その目標の実現に向け取組を更に進めるべき時期であることから「第２期復興・創生期間」と位置付けられた（これに伴い、平成28年度から令和２年度までは「第１期復興・創生期間」とされた）。
　また、平成23年度から令和２年度までの10年間における復旧・復興事業費は31.3兆円程度と見込まれること、第２期復興・創生期間の現時点の見込みは1.6兆円程度であることから、合計で15年間の復旧・復興事業の規模は32.9兆円程度と見込まれるとされた。
　財源については、令和２年度までの10年間における復旧・復興事業に充てるために確保した32兆円程度が、復興特別所得税や税外収入の令和元年度までの実績を踏まえると32.9兆円程度となり、事業規模と見合うものと見込まれた。

e. 令和元年基本方針の変更（令和３年３月９日）

　令和２年６月の復興庁設置法等の一部を改正する法律の成立、同年７月の「令和３年度以降の復興の取組について」（復興推進会議決定）等を令和元年基本方針に反映し、令和３年度以降の復興に万全を期すため、その見直し案が令和３年３月９日の復興推進会議で決定され、同日、令和元年基本方針の変更が閣議決定された。これにより、同方針は全部変更され、「「第２期復興・創生期間」以降における東日本大震災からの復興の基本方針」（以下「令和３年基本方針」という。）となった。
　令和３年基本方針においては、地震・津波被災地域と原子力被災地域を区分し、それぞれについて以下のとおり、復興の基本姿勢が示された。

・　地震・津波被災地域については、第２期復興・創生期間において、被災者支援をはじめとする残された事業に全力を挙げて取り組むことにより、復興事業がその役割を全うすることを目指す。

・　原子力災害被災地域については、福島の復興・再生には中長期的な対応が必要であり、引き続き国が前面に立って取り組むこととし、当面10年間、復興のステージが進むにつれて生じる新たな課題やニーズにきめ細かく対応しつつ、本格的な復興・再生に向けた取組を行う。また、「創造的復興の中核拠点」として国際教育研究拠点を新設する。なお、令和７年度に、復興事業全体のあり方について見直しを行う。

　また、15年間の復旧・復興事業の規模を32.9兆円程度と見込み、財源については復興特別所得税収等の実績を踏まえるとこれに見合うものと見込まれるとされた。
　組織については、復興庁設置法の改正により、復興庁の設置期間が令和13年３月31日まで延長され、現行の総合調整機能とともに、岩手県、宮城県及び福島県の復興局を維持し、岩手復興局及び宮城復興局の位置を復興の課題が集中する地域に組織の軸足を移すため、それぞれ釜石市及び石巻市に変更することが示された。なお、第２期復興・創生期間の復興事業の更なる進捗状況を踏まえ、令和７年度に組織のあり方について検討を行い、必要な措置を講じることとされた。
　この令和３年基本方針は、復興施策の進捗状況、原子力災害被災地域からの復興の状況を踏まえ、３年後を目途に必要な見直しを行うこととされた。

4. 復興政策の課題と教訓

　以上のとおり、集中復興期間及び第１期復興・創生期間の10年間における復旧・復興の進捗を概観してきたが、本節を終えるに当たって、「東日本大震災からの復興政策10年間の振り返りに関する有識者会議（以下「有識者会議」という。）」における委員の意見、地方公共団体やこれまでの復興政策に携わった有識者等からの意見聴取も踏まえ、特に復興政策に係る基本的な考え方や枠組み等に着目し、東日本大震災からの復興にみられた課題から今後の大規模災害に生かすべき教訓について、総括的に整理する。大規模災害からの復興のあり方については、具体的な被害の規模・態様、被災地の主要産業や発災時の社会・経済情勢等を踏まえる必要があるため、一概には規定できないが、今後の復興政策の検討に当たっては、以下の教訓とともに、各章に記録された各分野の施策やその趣旨・経緯等も参照し、本書を十分に活用されることを期待する。

（1） あるべき復興の姿と客観的指標

　地域によって目指すべき将来像は平時から異なり、被災後のあるべき復興の姿は、被害の規模や態様等の違いから更に異なったものとなり得る。しかし、住民の日常生活を奪い、社会経済基盤に甚大な被害をもたらす大規模災害からの復興政策においては、まずは、各地域に共通して物理的な「インフラの復旧」がその目的に挙げられる。
　さらに、東日本大震災では「創造的復興」が掲げられ、原形復旧に止まらない多重防御のまちづくりや高台移転等による「再度災害の防止」、前例のない手厚い支援による「被災者の生活再建」や「産業・生業の再生」等が復興政策の目的となった。こうして様々な施策が展開され、分野ごとにその目標や進捗を測る指標が各々示されてきた。しかし、それらの多くは事業の達成度評価に止まり、復興としてそもそも何をすべきかという観点は弱く、あるべき復興の姿から見た評価やそのための指標等が十分に示されてきたとは言えないとの指摘がある²⁷。
　また、「創造的復興」のためには、政府が復興施策のメニューを示して、被災自治体それぞれが自らの地域に必要なものを選択するという枠組みが採られたことから、その選択のプロセスや適否、提示したメニューの過不足等といった論点も生じて、全体としての評価はより困難になるという指摘もある²⁸。
　「被災者の生活再建」や「産業・生業の再生」を復興政策の目的に掲げて、総合的な施策のパッケージを打ち出し、新たな仕組みづくりを推進したことは、これまでの復興政策と比較すると画期的なことである。一方、その進捗は、発災以降の社会経済環境の変化にも多分に影響を受ける。実際、東日本大震災からの復興過程においては、新型コロナウイルス感染症の感染拡大という国内外の社会経済活動にかつてない影響を及ぼす事象が発生した。また、被災者一人一人が抱える課題も、被災状況や発災時の年齢、世帯構成、職業等の違いもあり、加齢とともに更に多様化し、個々の生活再建の程度には差が生じている。
　こうしたことから、目指すべき「創造的復興」は主体や分野によって益々多義的なものとなり、復興の達成度を全体として把握することが困難になっているとも考えられる。このため、今後、復興政策を評価するためには、従来から用いられるインフラの整備率や地域経済に係る指数とともに、被災者の生活再建等に係る状況を客観的に計測し、その上で各種指標に基づいて、残された課題を特定し、議論を重ね、復興事業がその役割を全うしたか否かを判断することが必要との指摘がある²⁹。また、「創造的復興」とは今後の社会経済環境の下でも活力ある営みが行える地域、あるいは、今後の大規模災害に対して強靱性や復元力をもった地域を目指すものとする観点からは、「再度災害の防止」という目的の進捗を図るためには、避難路や避難場所の整備と避難訓練の充実等を組み合わせた総合的な対策を一層推進しなければならない。
　なお、人口減少下における復興の指標として定住人口を用いることは必ずしも適当ではなく、交流人口や関係人口、即地的なものには限らない人のつながりの維持といった状態をモニタリングしていくことも重要との意見がある³⁰。

• ²⁷ 第２回有識者会議（令和４年12月５日）大西委員、増田座長代理意見。
• ²⁸ 飯尾潤「創造的復興を可能とする復興体制」『21世紀ひょうご』第30号（令和３年）ほか。
• ²⁹ 第２回有識者会議　田村委員意見。
• ³⁰ 第２回有識者会議　今村委員、藤沢委員意見。

（2） 復興政策のフレーム

　復興政策については、発災時の社会経済情勢や国及び地方公共団体の財政状況等に応じて、あらかじめ、投入できる人的・財政的・時間的リソースについてのフレームを設けることが必要と考えられる。東日本大震災からの復興においても、当初、10年間で少なくとも23兆円程度という復興期間・財源フレームが示された。こうしたフレームを設けることによって、あるべき復興の姿に向けた地域の合意形成を促すことが期待される。しかし、そのことが同時に復興の将来像を地域で議論する際の時間的制約となり、被災者との丁寧な合意形成を図る上での足枷となることもあり、フレームの設定については十分に議論する必要がある。特に大規模な地震による災害であって、発生後も余震活動が継続している場合、復興期間の設定については慎重に検討すべきとの意見もある³¹。
　さらに、復興期間の終了によって、被災者や被災地の課題が当然に解決される訳ではない。残された課題の有無と当該課題に復興政策として対応すべきか否かは別の問題である。復興期間の終了後にも残存する課題に対しては、地域振興や社会保障等の一般施策によって、例えば、被災者の生業の再生や心のケア等の個別のケースに応じて柔軟に対応していく必要があり、そのための円滑な移行に向けた道筋をつけることが重要との意見がある³²。

• ³¹ 第２回有識者会議　今村委員意見。
• ³² 第２回有識者会議　秋池座長意見、第３回有識者会議（令和５年２月27日）藤沢委員意見。

（3） 復興施策の複合性

　東日本大震災の地震・津波による被災地は広域に及び、さらに、東京電力福島第一原子力発電所事故によって放射性物質が拡散したことから、最大で約47万人が避難することとなった。被災地では、避難している住民が帰還し、再び安全・安心に暮らすことができるように、インフラ・生産設備等の復旧、防潮堤の整備、宅地造成や災害公営住宅の建設等が進められた。しかし、それらの復興事業の完了を待てずに、避難先で恒久的な住まいを確保した被災者も少なくない。被災者にとっては、自らの生活を再建するために必要なインフラ・生産設備、雇用、商業施設、教育環境や社会福祉サービス等がどこでいつまでに提供されるのかが重要である。
　甚大な被害を受けた被災地において、これらの機能が確保されるまでには相応の期間を要する。しかし、その見通しが立たないまま避難生活を継続することは、被災者にとって大きなストレスになるものと考えられる。「インフラの復旧」や「再度災害の防止」によるまちの復興と「被災者の生活再建」との間でタイムラグは発生せざるを得ないが、東日本大震災においては平成25年３月から住まいの復興工程表を示す等の工夫がなされた。今後の大規模災害からの復興に当たっても、被災者が自らの生活再建を検討するために必要となる情報や選択肢を可能な限り適時適切に提示することが必要であり、国等が復興の時間軸を被災者などに可視化することで帰還・再建意向の向上につながるとの意見がある³³。
　さらに、避難が長期化するにつれて、被災地への帰還意向が低下する傾向がみられる。避難先において新しい人間関係を築き、住まいを再建して、被災者が日常生活を取り戻すことは、「被災者の生活再建」という観点からは望ましいことであり、そのために必要な支援は十分なされるべきとの意見がある³⁴。一方、「地域の復興」という観点からは、避難先で生活再建がなされることは人口流出とも捉えられる。これらを単純な二者択一と考えるのではなく、両立させるための方策を検討していかなければならない。
　このように復興政策の目的や施策間で一見生じる矛盾や不整合は、「被災者の生活再建」と「地域の復興」の間だけではなく、漁村集落の高台移転による安全性の確保が生業の再生やコミュニティの維持に影響を及ぼすなど様々な形で生じ得る。このため、大規模災害からの復興に当たっては、「被災者の生活再建」や「地域の復興」など各分野の時間軸が異なり、かつ、それぞれの施策が互いに影響を及ぼすといった復興施策の複合性に十分留意しなければならない。

• ³³ 第３回有識者会議　藤沢委員意見。
• ³⁴ 第２回有識者会議　大西委員意見。

（4） 人口減少下における復興計画

　地域づくりに終わりはなく、東日本大震災からの復興において実施された事業の成否についても10年程度の期間で判断できるものではない。
　しかし、復興事業により、公共施設等の新規整備を同時期に大量に行った場合、その後の地方財政に影響を与える維持管理費の増大が懸念され、原形復旧によっても過大な施設整備になることがある。また、施設の廃止・縮小も「創造的復興」であり、それによって自治体規模に見合った復旧ができるといった被災自治体からの意見もあった。このため、現在の日本が人口減少下にあることを踏まえると、復興事業の規模や公共施設の配置等については、国立社会保障・人口問題研究所による将来推計人口などに基づく精査等が必要との意見がある³⁵。なお、今般の震災においても国からは維持管理費も踏まえた計画内容の精査を促してきたところである。
　また、復興に当たっては公共施設等の集約化、さらには、地域構造の再編についても検討すべき場合があり、市町村界を越えた対応まで必要となることがある。しかし、そのような検討や判断を市町村のみで行うことは容易ではないと考えられる。このため、より広域的な観点から県や国がビジョンを示し、被災地の持続可能な地域構造への再編が促進されるような支援や調整の枠組み等についても検討すべきとの意見もある³⁶。
　こうしたことを踏まえ、東日本大震災を受けて制定された「大規模災害からの復興に関する法律」（平成25年法律第55号）に基づく市町村の復興計画には、区域と目標に次いで、人口の現状及び将来の見通しを定めることとされた。また、市町村は発災直後から膨大な初動・応急対策に人手をとられたり、一時的に行政機能を失ったりして、復興に向けた計画作成に着手できなくなるというボトルネックを解消するためにも、同法には都市計画決定の県又は国による代行制度が設けられることとなった。
　こうした制度の円滑かつ的確な活用を含めて、人口減少下における復興事業を適正に実施するためには、復興の事前準備、いわゆる「事前復興」の取組が重要となる。被災後に初めて復興計画等を検討することになると、「被災前よりも元気な地域にしたい、被災者が安心して希望を持てる将来像を描かなければならない」という考えが強くなり、世論もこれを後押しし、場合によっては過大な事業計画が作成されるとの指摘がある³⁷。また、一刻も早い復興が求められる中で、計画に人口減少等の社会経済情勢までを反映するためには、時間や人的資源が足りない、発災後の混乱期に住民合意を得ることは困難といった被災市町村の意見もある。
　このため、「事前復興」の取組として、人口減少や少子高齢化等の現実を踏まえた復興計画の作成に必要となる推計人口をはじめとする様々な情報をあらかじめ整え、議論しておくこと、計画作成の体制、担当部署や手順を整理しておくこと、特に時間的経過とともに変化する住民意向を把握し、その結果に基づき、計画の見直しを柔軟に行うためのプロセスを検討しておくこと等が求められる。また、通常業務に追われて、復興のために専任の組織を常設することができない市町村において、平時から復興の事前準備を進めるためには、国や県においてガイドラインを作成し、技術的な助言を行うなど市町村の取組を支えていくことが不可欠との意見もある³⁸。

• ³⁵ 第２回有識者会議　増田座長代理意見。
• ³⁶ 第３回有識者会議　藤沢委員意見。
• ³⁷ 第１回有識者会議（令和４年10月24日）大西委員、藤沢委員、増田座長代理意見ほか。
• ³⁸ 第１回有識者会議　秋池座長、今村委員、藤沢委員意見ほか。

（5） 自助・共助・公助のバランス

　東日本大震災からの復興に当たっては、被災者の生活再建や産業・生業の再生に対して、前例のない手厚い支援が行われた。被災者支援の分野においては、被災者一人一人の見守りや生活相談だけではなく、コミュニティの再生や形成といった人のつながりまでが施策の対象となった。また、産業・生業の再生についても、中小企業組合等共同施設等災害復旧事業（中小企業等グループ補助金）が創設され、事業用資産の形成にも国費が投入された。
　しかし、平成25年に行われた世論調査³⁹では、発災後に重点をおくべき対応として、公助の比率は低下し、自助及び自助・共助・公助のバランスが取れた対応が大きくポイントを伸ばした。この結果から、一般的に東日本大震災を経験して「公助の限界」が認識されたとも言われる。被災者や被災事業者が公助に過度に依存することになると、行政による支援の終了によって生活や事業を成り立たせることができなくなるといったケースも懸念される。
　また、これまでの大規模災害の経験から、被災者自身の「もはや被災者ではない」という認識に大きな影響を及ぼす要素として、人や地域とのつながりが挙げられる。これらは公助による直接的な財政支援や自助だけで確保されるものではない。人や地域のつながりから生まれる効用は共助そのものでもある。こうしたことを踏まえると、今後の大規模災害からの復興に当たっては、いかに自助・共助・公助のバランスが取れた復興政策を構築できるのかが重要である。その際、財政的な復興支援が永続的になされるものではないという前提に立ち、自助を促進し、公助を梃子として共助領域が拡充されるような制度設計をすべきとの意見がある⁴⁰。
　特に自助については、将来の被災者・被災事業者が各々平時から備えておくことが肝要だが、発災後にはその備えの足らざる部分を復興政策が補完することとなる。しかし、そのことが自ら備える必要性を低減させるといった逆効果を生じさせてはいけない、財政支援だけではなく、伴走型支援など当事者の自助を促す手法を組み合わせることが重要である。また、産業・生業の分野においても、地域づくりと同様、事前の復興準備を検討しておくことで、単なる設備の原形復旧等ではなく、社会経済環境の変化に対応した事業転換等も含めた産業・生業の再生につながり得るとの指摘がある。また、こうした自助を後支えできるように、段階的に支援を行うなど柔軟な対応が可能となる公助の仕組みを検討すべきとの意見もある⁴¹。
　また、共助については、被災者が分散して従前のコミュニティが再生できない、さらに、平時においても少子・高齢化の中でコミュニティが衰退していくことや都市部等では既にコミュニティが機能していない場合も想定される。このため、従来の地縁的なつながりだけではなく、ボランティア活動、ＳＮＳや企業等による取組も含めて、被災者がどこにいても、必要となる情報を的確に届け、定期的に被災者同士の会合を開催する等の共助機能を有するネットワークを形成・維持するための公助が重要である⁴²。併せて、被災者自身が支援側にも回るような仕組みづくり等に対する支援や環境整備が求められる。

• ³⁹ 「防災に関する世論調査（平成25年12月調査）」(内閣府)。
• ⁴⁰ 第３回有識者会議　藤沢委員意見。
• ⁴¹ 第２回有識者会議　藤沢委員意見。
• ⁴² 第３回有識者会議　藤沢委員意見、第４回有識者会議　今村委員意見ほか。

（6） 復興施策の主体・支援スキーム

　復興を目指して住民と向き合うのは市町村の職員であり、個別の復興事業や具体的な課題は地域によって異なることから、東日本大震災復興構想会議の提言や平成23年７月の復興の基本方針においては、復興の主体は市町村であることが明記された。一方、市町村ごとの被災規模、行政能力、平時からの住民とのつながりや住民同士の関係性等の違いによって、実際の復興の進捗にも市町村間で違いが生じた。
　このため、被災市町村に対する人的・財政的支援の一環として、他の地方自治体からの職員派遣に係る各種スキームが構築されることとなった。さらに、国との直接のやり取りが格段に増加する中、平時とは異なる業務を迅速に遂行するため、関係省庁の職員が市町村長の相談役等として出向し有効に機能した。今後の大規模災害からの復興においても、地方自治体間の職員派遣の一層の円滑化を図るとともに、国からの職員派遣についても制度化を検討すること、さらに、公共施設等の集約化や地域構造の再編に限らず、移住促進や地域経済の再生など市町村界を越えた対応が求められる取組を推進するため、より広域的な主体が必要との意見もある⁴³。
　また、財政力指数の低い被災自治体が復興事業を円滑に進めるためには、地元負担の大幅な軽減が求められた。しかし、当初５年間、全額国費で復興交付金事業等を実施したことで、被災自治体の財政規律を緩める結果につながったのではないかとの指摘がある⁴⁴。一方、被災自治体にとって、関係省庁との協議や膨大な申請書類等は大きな負担となったとも言われる。これらを踏まえ、今後の大規模災害からの復興における財政支援については、事業が過大とならないよう被災自治体の財政力に応じて当初から地元負担を求めること、また、国が厳格に査定する事業と比較的簡素な手続で実施できる事業を区分し必要書類の定型化や簡素化を図ること等により、被災自治体の負担を軽減し、裁量の幅を広げる等の工夫も検討すべきといった意見がある⁴⁵。
　また、東日本大震災において多くのＮＰＯや民間企業等が組織として活動したことは画期的だった。しかし、それらの様々な活動については、政府との連動、また、現場における広域的な連携が必ずしも十分ではなかったとの指摘がある⁴⁶。特に「被災者の生活再建」や「産業・生業の再生」等の分野では、個別のケースに応じてメリハリをつけた民間主体による支援の取組が不可欠であり、行政にはこれら民間主体との協働に向けた環境整備等が求められる。その際、復興基金を活用した民間主体への財政支援については、長期的に必要なソフト支援のために、財団等による基金の運用を図るなど、あらかじめ複数年度にわたるＮＰＯ等の活動を助成するなど柔軟な対応ができるようにすることが望ましいとの指摘がある⁴⁷。

• ⁴³ 第１回有識者会議　藤沢委員意見ほか。
• ⁴⁴ 第１回有識者会議　増田座長代理意見ほか。
• ⁴⁵ 飯尾潤「創造的復興を可能とする復興体制」『21世紀ひょうご』第30号（令和３年）ほか。
• ⁴⁶ 第４回有識者会議　藤沢委員意見。
• ⁴⁷ 第１回有識者会議　藤沢委員意見ほか。

（7） 被災市町村からの意見聴取

　以上に加え、復興政策の10年間の振り返りに当たっては、復興庁において、被災３県の沿岸及び原子力災害被災市町村に対して、令和４年12月から令和５年１月にかけて、アンケート形式による意見聴取を行った。

　質問内容及び選択肢の回答結果一覧は以下のとおりとなった。

　以上のとおり、被災者支援のための制度活用、応援職員の受け入れや復興庁・復興局の役割については、肯定的な評価の割合が高くなっている。一方で、まちの復興の進捗と被災者の生活再建のスピード感の違いによる課題や復興期間が当初10年間とされたことによる影響の有無については、「はい」と「いいえ」が拮抗した結果となった。また、約８割の被災市町村が復興に当たって整備された公共施設等の維持管理・更新費の増加を懸念している。なお、原子力災害からの復興に係る設問については、引き続き、中長期的な対応が必要なこともあり、「どちらともいえない」という回答割合が非常に高くなっている。
　このような結果からは、今後の大規模災害からの復興に備えて、いずれの設問についても引き続き検討すべき論点はあるが、特に被災自治体における施策展開を考えたとき、復興政策のフレームや施策の複合性、人口減少下における復興計画のあり方について十分な検討が必要であると考えられる。Ｑ２－２、Ｑ６－２及びＱ６－３における主な記述回答は次のとおりである。

〔まちの復興の進捗と被災者の生活再建のスピード感の違い〕

・スピード感を優先し、被災住民の意見が十分に反映されていない復興計画が作られたことで、却って事業着手に時間を要する結果となった。

・災害を想定したハザードマップを活用し、事前に災害公営住宅等の候補地を計画することで、住民との合意形成、復旧工事の事業者調整に要する時間を短縮できる。

・平地が少ないリアス海岸での工事、切土施工などにより、団地造成に時間を要した結果、生活再建とのミスマッチが生じ、被災者が町外へ流出した。

・制度開始を待てずに高齢化などから望まない形で自立再建した被災者がいる一方、長期間応急仮設住宅に住む資力のある被災者もいる。

・被災場所や被害状況、家庭環境などが異なるため全ての被災者の生活再建のスピード感を合わせることは困難。

・原発被災地域では復興の将来像が見えづらく、避難先での生活再建を余儀なくされる住民が多い。

〔復興期間が当初10年間とされたことによる影響〕

・期間の定めは必要。

・「10年間」の期限があったことで、期間を意識しスピード感を持って進めることができた、復興計画の目安となった、合意形成が進んだ面がある。

・他方で、きめ細かい説明等の時間が限られた、住民の意向を十分くみ取れなかった懸念がある。

・被災者単位では、各事業期限までに判断できず、取り残される場面もあった。

・住まい（高台）と店舗（津波浸水区域）では住まいの再建が優先されたため、両方の再建には、家族構成や経済的理由など、10年という区切りは非常に難しいものがあった。

・短期間で完了させるため、合意形成、工程調整など、職員の負担が増した。

・ハード事業では完了の目標になったが、ソフト事業には期限は不適当。

〔公共施設等の維持管理・更新費の増加〕

・地域コミュニティの再構築など震災特有の整備の結果、自治体規模に比べて過剰な施設を保有せざるを得なかった。

・極端なストック増や、整備した遠隔操作可能な水門、観光施設・避難所、道路・水道インフラ、緑地・植栽、雑草対策等について、更新・維持管理費の増大を懸念。

・一時に多数の施設を整備した被災自治体では、他地域に比べ、将来、更新が集中する時期における財政負担が懸念される。維持管理費にも、国の支援を望む。

・施設の集約化（被災した同種施設の合築化）、統廃合、新設の抑制が重要。

・将来人口推計、利用者推計をしっかり行い、施設規模を過大にしないことが必要。

・災害公営住宅等、将来の人口減少を見据えるよりも、緊急対応的にスピードを優先したものもある。

・計画段階から維持管理・更新を見込んでおくことが必要（壊れにくい、管理しやすい等）。

・復興事業の制度によっては規模を縮減できたものもある。指定管理者との費用分担等の工夫もある。

・設計段階から、ランニングコスト低減（省エネ・再エネ等）が重要であり、支援が必要。

・災害公営住宅の空室増が懸念される。有効活用が必要。

・長寿命化計画により、長寿命化、平準化等の取組が重要。

・財産処分等に際して、柔軟な対応が必要。

　また、設問にかかわらず、今後の大規模災害からの復興に備えて、東日本大震災からの復興政策について残すべき教訓として、記述回答があった主なものは次のとおりである。

・国の既存制度は、原形復旧中心の考え方であり、機能改善をもう少し許容する方が、将来の維持管理コスト低減にも資する。

・各省バラバラに交付金が創設され、制度が複雑で窓口が多すぎる。予算要求の手間が多かった。当初は査定が厳しかった。

・自治体を超えた広域連携をもっと重視し、公平・公正な復興支援により地域一丸となって進めるあり方を追求すべき。

・財源があるゆえに、同一地域内の自治体がそれぞれ公共施設（図書館、温泉施設等）を整備しているが、自治体間の広域的な連携・協議の場があれば良かった。

・被災者の生活再建は、事業期間が長期・先のことが考えられない等の状況あるため、段階ごとの見通しの明示、説明会・個別面談・アンケート等により、情報提供、分析、心のケアが重要。

・避難長期化で、帰還意欲の低下が顕著。難しいが、住民が希望を持てる・待っていられる情報発信が必要だった。

・人命を最優先としつつ、災害による被災を最小化する「減災」の考え方が重要。

・被害軽減・復興には、特に共助の取組が大きな役割を果たすため、今以上にコミュニティ強化が必要。

・津波浸水想定などを基に、安全な移転候補地等について、沿岸部・内陸部の双方の住民等を交えて事前に検討する等、住民の理解・協力が重要。