1章
総論（復興庁設置以前）

1. 被害の状況

　「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震」¹（以下「東北地方太平洋沖地震」という。）は、マグニチュード9.0という我が国の観測史上最大の地震であり、世界でも1900年以降４番目の巨大地震であった。政府においては、災害規模が東日本全域に及ぶ甚大なものであること、さらに、大規模な地震と津波に加え原子力発電所の事故が重なるという未曾有の複合災害であり、復旧・復興施策の実施に当たって統一的な名称が必要となることから、平成23年３月11日に発生した東北地方太平洋沖地震による災害及びこれに伴う原子力発電所事故による災害について「東日本大震災」と呼称することとした²。

• ¹ 平成23年３月11日気象庁命名。
• ² 平成23年４月１日閣議了解（東北地方太平洋沖地震による災害の呼称について）。

（1）地震・津波災害の概要

1） 地震・津波の概要

　東北地方太平洋沖地震の震源域は岩手県沖から茨城県沖まで及び、長さ約450km、幅約200kmの断層が３分程度にわたり破壊されたものと考えられている³。そのため、広範囲に揺れが観測され、また、大津波が発生し、被害は広域にわたった。宮城県北部の栗原市では最大震度７を観測したほか、宮城県、福島県、茨城県、栃木県では震度６強を観測し、北海道から九州地方にかけて、震度６弱から震度１の揺れが観測された。各地を襲った津波の高さは、福島県相馬市では9.3m以上、岩手県宮古市で8.5m以上、大船渡市で8.0m以上、宮城県石巻市鮎川で8.6m以上などが観測された。また、東北地方太平洋沖地震津波合同調査グループの調査等によると、津波の遡上高は最大で40m以上に上るとされた。加えて国土地理院の調査によると、青森、岩手、宮城、福島、茨城、千葉の６県62市町村の空中写真・衛星画像判読による浸水範囲面積の合計は561㎢（山手線の内側の面積63㎢の約９倍）であったとされる。

　余震は、岩手県沖から茨城県沖にかけて、おおむね震源域に対応する長さ約500㎞、幅約200㎞の範囲で発生しているほか、震源域に近い海溝軸の東側、福島県及び茨城県の陸域の浅い場所も含め広い範囲で発生した。震度６弱以上の余震だけでも令和２年度末までに６回発生しており、また、長野県北部を震源とする地震（平成23年３月12日）や静岡県東部を震源とする地震（平成23年３月15日）など、東北地方太平洋沖地震の余震域外でも最大震度６強を観測する地震が相次いだ。なお、2）において示す被害の概要においては、これら余震等による被害も含む。

• ³ この領域は、地震調査研究推進本部地震調査委員会の当時の長期評価における三陸沖中部、宮城県沖、三陸沖南部海溝寄り、福島県沖、茨城県沖及び三陸沖北部から房総沖の海溝寄りの６つの領域を含む可能性が高いと考えられており、地震調査委員会では、以上の６つの領域で個別に発生する地震及び宮城県沖と三陸沖南部海溝寄りが連動して発生する地震については、地震規模や地震発生確率等を評価していたが、これら全ての領域が連動して発生する地震については想定外であった。

2） 被害の概要

a. 人的被害

　東日本大震災では13都道県で死者19,765人、行方不明者2,553人（令和５年３月９日消防庁第162報。関連死を含む。）という明治以降では大正12年（1923年）の関東大震災（死者・行方不明者：約105,000人）、明治29年（1896年）の明治三陸地震（同：約22,000人）に次ぐ極めて深刻な被害をもたらした。このうち、岩手県では死者5,145人・行方不明者1,110人、宮城県では死者10,570人・行方不明者1,215人、福島県では死者3,935人・行方不明者224人となっており、この３県が被害の大半を占めている。また、震災関連死の死者数は3,789人（令和４年３月31日現在、復興庁）に上っている。なお、平成７年に発生した阪神・淡路大震災では、死者数が6,434人、行方不明者が３人であった（平成18年５月19日消防庁確定報）ことからも、東日本大震災の被害の大きさがうかがえる。

b. 住家被害

　住家について、全壊は９都県で発生し、その数122,039棟、半壊は13都道県で発生し、その数283,698棟となる大きな被害が生じた（令和５年３月９日消防庁）。このうち、岩手県では全壊19,508棟・半壊6,571棟、宮城県では全壊83,005棟・半壊155,130棟、福島県では全壊15,469棟・半壊83,323棟となっており、人的被害同様、大半を占めている。なお、阪神・淡路大震災では全壊104,906棟、半壊が144,274棟であった。

c. 交通遮断状況

　東日本大震災による道路損壊箇所は4,198か所であり、直轄国道においては、国道45号で22区間の通行止めが発生し、５橋の上部工が流失する等の被害が生じた。また、東北自動車道、常磐自動車道をはじめとする20路線の高速道路が通行止めとなった。
　また、鉄道については、ＪＲ東日本では、東北新幹線において、震災により約1,200か所が損傷し、全線運転見合せとなったほか、在来線では、津波により八戸線、山田線、大船渡線、気仙沼線、石巻線、仙石線、常磐線の７線区において、23駅が流出する等の被害が生じた。その他、仙台市地下鉄南北線、仙台空港鉄道仙台空港線、三陸鉄道北リアス線及び南リアス線などにおいても被害が生じるなど、旅客鉄道や貨物鉄道の多くが全線又は一部区間で不通となった。
　港湾では、地震やそれに伴う津波により、青森県八戸市から茨城県に至る太平洋岸の全ての港湾において機能が停止した。
　空港については、仙台、花巻、福島、茨城の被災した４空港のうち、花巻空港と茨城空港、福島空港では被害があったものの、震災発生当日中の運用再開がされた。一方、仙台空港は、津波の浸入による土砂やがれきの堆積等により空港閉鎖、機能停止の事態に陥った。
　このように被災地の交通インフラは広範囲で寸断され、多くの住民が孤立したほか、物資輸送等のための輸送路確保等も課題となった。

d. ライフラインの状況等

　東北電力管内、東京電力管内、北海道電力管内等の東日本の広範囲で延べ約891万戸の停電が発生した。
　都市ガスにおいては約48万戸が供給停止となったほか、岩手県・宮城県・福島県の３県におけるＬＰガスの供給停止戸数も約166万戸に上った。
　水道においては一時約220万戸において断水が発生した。また、下水道においては、13都県の処理施設120か所が被災した。このほか工業用水道については、13都県で44事業が被災し、給水停止となった。
　通信においては、約100万回線の固定電話が不通となったほか、携帯電話基地局においても約1.5万局が停波となった。
　なお、阪神・淡路大震災における停電は約260万戸、ガスの供給停止戸数は約84.5万戸、断水戸数は約127万戸、固定電話の不通回線数（交換機系・加入者系）は、約48万回線であった。
　加えて、東日本大震災で震度６弱以上を観測した８県では、352市町村のうち237市町村の庁舎が被災した。これにより、災害応急対策活動への支障、自治体が保有する各種データの滅失、行政サービスへの支障等が発生した。
　被災地のライフラインや行政機能の停止により、被災者が避難生活を余儀なくされる、生活再建に早期に着手が出来ない等の課題が生じた。

e. 首都圏等における影響

　震度５強が観測された首都圏では、交通機関の不通により、大量の帰宅困難者が発生する事態となり、徒歩帰宅者による歩道の混雑や、帰宅できなかった人々の滞留などが発生した。３月12日午前４時時点において、東京都の関係施設や都立学校、区市町の一時受け入れ施設を利用した帰宅困難者は約9.4万人に上った。
　加えて、茨城、千葉、東京、埼玉、神奈川等の広い範囲で明治以降の埋立地等の液状化現象が発生し、マンホール浮上や、家屋、電信柱等の傾斜・沈下、ライフラインの停止等の被害が生じた。国土交通省の調査（平成23年9月27日時点）において、東北から関東にかけた９都県で約2.7万件の液状化による宅地被害が発生したとされる。
　また、ゆっくり繰り返す長い周期の揺れ（長周期地震動）との建造物の固有周期の共振により、東京都等の高層ビル等において大きな揺れによる被害等が生じたほか、地震発生後には、東京電力管内での計画停電が実行されるなど、地震は、東北地方のみならず、首都圏等においても大きな影響をもたらした。さらに、地震発生当日、10,300円台で推移していた日経平均株価は、３月15日には終値で8,600円台まで下落するなど、日本経済にとっても大きな影響を与えた。

f. 被害推計

　東日本大震災の被害推計は、内閣府（経済財政分析担当）が行ったストック毀損額の推計「約16兆円～約25兆円」と内閣府（防災担当）によるストックの被害額推計「約16兆9,000億円」があり、いずれも阪神・淡路大震災の被害推計（国土庁）の「約９兆6,000億円」を遙かに上回る。

（2） 東京電力福島第一原子力発電所事故等の概要

1） 東京電力福島第一原子力発電所事故

　３月11日14時46分の東北地方太平洋沖地震の発生により、東京電力株式会社（以下「東京電力」という。）福島第一原子力発電所（以下「東電福島第一原発」という。）の原子炉６機のうち、運転中の１号機から３号機までの全てが自動停止した（４号機から６号機までは定期検査により運転停止中であった）。
　同日15時42分には、東京電力により、１号機から３号機までにおいて全交流電源が喪失したとして、原子力災害対策特別措置法（平成11年法律第156号。以下「原災法」という。）第10条事象が発生したとの判断がなされ、原子力安全・保安院等関係機関に連絡がなされた。
　さらに、同日16時36分には、東京電力が、１号機及び２号機において原災法第15条該当事象（非常用炉心冷却装置による注水が不能）が発生したとして、16時45分に原子力安全・保安院等に連絡した。３号機においては、同月13日の早朝、東京電力が、原災法第15条事象（原子炉冷却機能喪失）が発生したとして、原子力安全・保安院等に連絡した。また、１号機から４号機までの使用済燃料プールの冷却も困難となった。
　その後、同月12日午後に１号機において、同月14日午前に３号機において、同月15日朝に４号機において、水素爆発と思われる爆発が発生した。２号機においては、同月15日朝に水素爆発によるものと思われる大きな衝撃音が確認されたほか、４号機においては、同日朝、火災の発生も確認された。また、汚染水の滞留、外部流出も発生しており、本事故は、発電所内施設の損傷に留まらず、放射性物質が外部へと放出される事態へと進展した。
　こうした中、政府は、事態の収束のため、原子炉等規制法第64条第３項の規定に基づき、経済産業大臣から東京電力に対し、原子炉格納容器内の圧力抑制のための措置や海水注入等の実施を命令した。また、自衛隊、警視庁機動隊や緊急消防援助隊による放水活動なども実施された。東京電力は、原子炉及び使用済燃料プールの冷却のための注水・放水作業、原子炉格納容器の圧力抑制のための措置、水素爆発の防止のための窒素封入措置（１号機）や汚染水の放出を防ぐための措置等を実施した。
　なお、本事故により、原子力安全・保安院は、同月12日に国際原子力・放射線事象評価尺度（ＩＮＥＳ）において、レベル３（重大な異常事象）と暫定評価した後、同日、レベル４（事業所外への大きなリスクを伴わない事故）に、同月18日にレベル５（事業所外へリスクを伴う事故）に、４月12日にはレベル７（広範囲な影響を伴う事故）に引き上げ、国際原子力機関（ＩＡＥＡ）に通報を行った。

2） 東京電力福島第二原子力発電所事故

　東北地方太平洋沖地震の発生により、東京電力株式会社福島第二原子力発電所（以下「東電福島第二原発」という。）の運転中であった１号機から４号機までの全てが自動停止した。同日17時35分には、東京電力が、１号機について原災法第10条事象（原子炉冷却材漏えい）が発生したと判断し、18時33分には１号機、２号機及び４号機において原災法第10条事象（原子炉除熱機能喪失）が発生したと判断して原子力安全・保安院等関係機関に連絡した。翌12日の早朝には、同じく１、２及び４号機において、原災法第15条事象（圧力抑制機能喪失）が発生したとして、東京電力が原子力安全・保安院等に連絡した。その後、東京電力の復旧作業により除熱機能が回復し、全ての号機が冷温停止し、安定した状況となった。
　なお、本事故により、原子力安全・保安院は、同月12日にＩＮＥＳにおいて、レベル３（重大な異常事象）と暫定評価し、ＩＡＥＡに通報を行った。

2. 初動・応急

（1） 地震・津波災害への対応

　本項においては、第177回国会に提出された「防災に関してとった措置の概況」（平成23年版防災白書）等をもとに、加除等を行い、平成23年３月11日の発災当初に初動対応・応急対応等として講じられた措置を中心に記載しているものである（復興の取組等については２章以降を参照されたい）。

1） 初動対応

a. 緊急災害対策本部の設置

　政府においては、発災直後の３月11日14時50分に、官邸対策室を設置するとともに、緊急参集チームを招集した。また、同時刻、総理大臣より、「①被災状況の確認、②住民の安全確保、早期の避難対策、③ライフラインの確保、交通網の復旧、④住民への的確な情報提供に全力を尽くすこと。」との指示がなされた。
　15時14分に、東北地方太平洋沖地震災害の応急対策を強力に推進するため、災害対策基本法（昭和36年法律第223号）に基づき、同法制定以来初めて、内閣総理大臣を本部長とする緊急災害対策本部が閣議決定（「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震緊急災害対策本部について」）により設置された。
　15時37分、第１回緊急災害対策本部会議が開催され、災害応急対策に関する基本方針が決定された。

　発災当日には、さらに２回の緊急災害対策本部会議が開催された。首都圏で、地震直後から全ての鉄道が運行を見合わせ、多数の帰宅困難者が駅に滞留するなどの問題が発生していたことから、19時23分に開催された第３回緊急災害対策本部会議の後、官房長官より、「帰宅困難者の対策に全力を挙げるため、駅周辺の公共施設を最大限活用するよう全省庁は全力を尽くすこと」との指示がなされ、東京都を中心に首都圏に所在する国の施設（国営昭和記念公園等）を帰宅困難者の一時滞在施設として開放するなどの対応が行われた。
　また、地方公共団体で実施する被災者に対する物資の調達や輸送、広域医療搬送や海外からの支援受入れについては、緊急災害対策本部に設置された事案対処班（最大時で約70人）により対応が行われた。
　津波の被害を受けたところでは、孤立者や役場の機能が失われたところが多数発生したことから、発災翌日の３月12日の第６回緊急災害対策本部会議において、総理大臣から、「人命救助を強力に進めるため、①特に孤立者の救助活動に自衛隊の部隊を積極的に投入するなど、広域応援体制の強化を図るとともに、②役場の機能が失われているような地方自治体へのサポートの強化に取り組んでいただきたい。」との指示がなされた。
　発災から１週間となる３月17日までに開催された12回にわたる緊急災害対策本部会議において、応急対策を推進するための総合調整が進められ、以下の事項について緊急的な対応が行われた。

　３月17日に開催された第12回緊急災害対策本部会議においては、今後、被災者の生活支援が喫緊の課題であることに鑑み、緊急災害対策本部の下に「被災者生活支援特別対策本部」を置くことが決定された。
　また、５月20日に開催された第17回緊急災害対策本部会議において、本格的な復興段階に至るまでの当面３か月程度の間に国が取り組んでいく施策を取りまとめた「東日本大震災に係る被災地における生活の平常化に向けた当面の取組方針」を決定した。
　なお、平成23年に開催された緊急災害対策本部会議及びその議事等は以下のとおり。

b. 現地対策本部の設置

　３月11日18時42分、現地の被害状況を詳細に把握するため、内閣府副大臣を団長とする約30人からなる調査団が現地に派遣された（派遣府省等：内閣官房、内閣府、警察庁、総務省、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、国土交通省、環境省及び防衛省）。その後、政府は、３月11日の閣議決定に基づき、３月12日６時に、緊急災害現地対策本部（本部長：内閣府副大臣）を宮城県に設置した。
　また、同日、岩手県及び福島県にも政府調査団が派遣され、それぞれ現地連絡対策室が設置された。
　同現地対策本部は、政府一体となって推進する災害対策について被災地方公共団体との連絡調整を図りつつ、当該対策に関する事務を被災現地において機動的かつ迅速に処理するとともに、地方公共団体の災害対策本部が行っている災害対策に対して、政府として最大限の支援及び協力を行うことを目的としている。
　なお、地方公共団体においても、岩手県、宮城県及び福島県をはじめ、東北・関東地方を中心に、北海道から九州に至る23都道県で災害対策本部等を設置し災害対策を講じた。

c. 救出・救助活動等

d. 応急医療活動

　発災後、被災地の医療機関の多くが被災した。また、建造物被害が軽微又は全半壊を免れた医療機関においても職員の出勤、患者搬送、医薬品等の搬送に困難を極めた。
　このような厳しい状況下であったが、被災直後から被災地内の医療従事者が医療機関に集まり応急医療活動に従事するなどの自律的な活動が各所において行われた。また、被災地外からの被災地に対する応急医療活動については、災害派遣医療チーム（以下「ＤＭＡＴ」という。）の派遣や広域医療搬送等、全国的規模による応急医療活動が展開された。

e. 生活必需物資の調達及び輸送

　被災地では、大量の被災者が発生し、発災当日から水、食料等の物資が不足したため、被災者の生活に必要な物資を大量に被災地へ供給する必要が生じた。そのため、発災当日から、緊急災害対策本部において、関係府省の物資調達・輸送関係の担当官を集め、物資の調達・輸送の調整を開始するとともに、関係団体や企業に対して、所管省庁から協力を要請した。従前は、被災地において必要な物資は地方公共団体が自ら調達してきたところであるが、今回の東日本大震災は、前例のない大規模災害で被害が広範囲に及び、さらに地方公共団体の機能が著しく低下していたことから、国（緊急災害対策本部）において物資の調達・輸送を直接実施するとの前例のない取組を開始した。そのために必要な経費として、平成22年度予備費から約302億円を物資支援に使用することが閣議決定された（３月14日）。
　緊急災害対策本部（３月20日以降は、被災者生活支援特別対策本部。）においては、被災地の要請にあわせた支援を効率的に行うため、被災市町村の物資需要を取りまとめた各被災県からの逐次の要請に基づき、関係府省及び関係団体・企業の協力を得て、必要となる物資を調達し、県が指定する物資集積拠点へ輸送することとした。物資集積拠点に輸送された物資は、地方公共団体及び自衛隊等によって、各避難所等へ輸送が行われた。
　同本部に対する物資の要請は、発災当初の水、食料、毛布等に始まり、その直後から燃料の需要が高まり、発災後一週間程度を経過すると、これらに加えて、おむつ、トイレットペーパー等の日用品、その後は、パーテーションやシャンプー、炊き出し器材等の避難所の生活環境改善に資する物資へと重点が変化した。このように被災地のニーズの変化に応じて、本部において必要な物資を調達し、被災地へ輸送が行われた。
　なお、石油製品については、一部の製油所の稼働停止のほか、被災地における道路の損壊等から輸送手段が十分に確保できない状況があいまって、病院、通信施設、地元消防局等、人命救助や生活維持のため不可欠なところへの供給等が非常に困難な状況となった。このような状況への対処として、関係業界への円滑供給の要請、石油の民間備蓄義務の水準の３日分の引下げ、輸出・需要の抑制、石油事業者間の連携、タンクローリーの大量投入、鉄道による輸送、拠点サービスステーションの整備等、緊急の供給確保措置と輸送手段の多様化を図った。

f. 緊急交通路の確保

　警察では、発災翌日には、人命救助や緊急物資輸送に必要な車両等の通行を確保するため、災害対策基本法に基づき、東北自動車道、常磐自動車道及び磐越自動車道の一部区間等を緊急交通路に指定した。
　その一方で、３月16日から同22日にかけて、高速道路の補修状況等に応じて、交通規制の実施区間を順次縮小し、残る規制区間においても大型車等を規制の対象から除外するなど、交通規制による市民生活への影響を最小限度にとどめるよう努めた。その後、３月24日には、主要高速道路の交通規制を全面解除した。
　また、救助・救援、医療、緊急の物資輸送等の災害応急対策を実施する車両に対し、緊急交通路の通行に必要な「緊急通行車両確認標章」を交付した。

2） インフラ・ライフライン等の被害への対応

　発災後における各種の応急活動を迅速かつ的確に展開するための市町村機能の多くが被災するとともに、応急・復旧活動に必要不可欠な交通網が広範囲にわたり寸断され、港湾施設等のインフラ施設の損壊及び電気、ガス、水道をはじめとするライフラインへの大きな被害が発生した。また、東北から関東の広い範囲において液状化現象が発生し、ライフラインに被害が発生した。
　これに対して、国、地方公共団体及び事業者がそれぞれ復旧作業に取り組んでいる。国においては、直轄事業に係る復旧に取り組むとともに、国土交通省において緊急災害対策派遣隊（ＴＥＣ－ＦＯＲＣＥ）を派遣し（延べ18,115人を被災地に派遣（令和５年３月９日緊急災害対策本部））、被災状況の迅速な把握、通信途絶した被災地方公共団体における通信環境の確保、緊急輸送ルートの確保、湛水排除等を実施することにより、救助・救急、物資輸送等の応急活動の円滑化に努めるなど、被災地方公共団体における迅速な復旧を支援した。

a. 交通関係

　広範囲における地震動及び液状化現象並びに沿岸部における津波被害により、交通関係に被害が発生した。

b. ライフライン関係

• ⁴ ＮＴＴドコモ、ＫＤＤＩ、ソフトバンクモバイル、イー・モバイル

c. 共建物関係

d. 河川・海岸施設等関係

3） 被災者生活支援等

a. 被災者生活支援特別対策本部（被災者生活支援チーム）の設置

　３月17日の第12回緊急災害対策本部会議において、被災者の生活支援が喫緊の課題であることに鑑み、政府における体制の一層の強化を図るため、緊急災害対策本部のもとに、内閣府特命担当大臣（防災）を本部長とする被災者生活支援特別対策本部の設置が決定された。その主な任務は、生活必需物資等の調達及び輸送、避難所の生活環境の改善、居住の安定化の推進、保健・医療・福祉・教育等のサービスの確保等、被災者の生活支援に関し、関係行政機関、地方公共団体、企業等関係団体等との調整を行うこととされた。
　被災者生活支援特別対策本部は、被災地の復旧、災害廃棄物の処理、被災者等の就労支援や雇用創出、被災者向け住宅供給の促進等の課題について、それぞれ検討・推進会議を設置し、各府省間の調整を推進した。
　その後、同本部の名称は５月９日に被災者生活支援チームに変更された。
　被災者生活支援チームの主な取組項目⁵は、以下のとおり。

• ⁵ 「被災者生活支援 課題と取組み（分類）」（平成23年７月22日　被災者生活支援チーム）
• ⁶ 避難元の県や市町村が避難者へ情報提供できるように、避難者から、避難先の市町村に対して、避難先の所在地等に係る情報を任意で提供いただき、その情報を避難元の県や市町村へ提供する仕組み

b. 生活必需物資等の調達及び輸送

　被災者生活支援特別対策本部（被災者生活支援チーム）においては、緊急災害対策本部において実施していた物資調達・輸送に引き続き、各被災県からの逐次の要請に基づいて、被災地のニーズの変化に応じた物資支援を継続した。発災後一週間を経過した後からは、各物資集積拠点において滞留が見られたことから、国土交通省は、宮城県、岩手県、福島県及び茨城県の県庁又は市町村に物流専門家の派遣について働きかけを行い、その結果13人が派遣され、物資集積拠点から避難所等への末端輸送の円滑化、効率化等を支援した。その後、４月に入り、被災県においても物資の調達が可能となったことから、４月末までに、本部による直接調達から各県等による調達に移行した。
　緊急災害対策本部事案対処班及び被災者生活支援特別対策本部（被災者生活支援チーム）による主な物資調達の実績は、食料約2,621万食、飲料約794万本、毛布約41万枚、燃料約1.6万キロリットル、おむつ約40万枚、一般薬約24万箱及びパーテーション約６万6,000枚であった。本部が調達したこれらの物資を輸送するため、全日本トラック協会を通じて手配したトラック延べ約1,900台、自衛隊航空機延べ約150機、警察・民間ヘリコプター５機及び船舶８隻が使われた。
　国による被災県への物資支援に加えて、全国の地方公共団体や企業・団体等からも被災地に対して相当量の物資支援が行われ、自衛隊のほか、各運送事業者によって被災地へ輸送された。各運送事業者による輸送実績は、各都道府県トラック協会がトラック延べ約5,500台を手配したほか、ＪＲ貨物による燃料輸送の貨物列車が延べ約150本、燃料輸送のタンカー等の船舶が延べ約990隻、自衛隊等の要員・車両を輸送するフェリーが約240便、航空機が約660便であった（平成23年５月30日時点）。

c. 避難所の生活環境改善等

d. 市町村への職員の派遣

　被災地の市町村においては、庁舎や職員自身の被災等により、行政体制や行政機能に支障が生じている事例もみられた。そのため、総務省においては、全国市長会及び全国町村会の協力を得、全国の市町村から被災市町村に対する人的支援の体制を作り、被災市町村への職員の派遣を進めた。その他、姉妹都市提携等に基づくものや全国知事会のシステムにより、積極的に地方公共団体同士での人的支援が行われ、多数の職員が派遣されている。
　また、国の職員の派遣については、各省庁が個別に被災地方公共団体と連絡を取って要望の把握を行い、職員を被災地域の地方公共団体に派遣した。これに加え、政府全体の取組として、国家公務員に対する派遣要望を調査した上で、要望に応じて各省庁の人材を派遣する仕組みを設けた。

e. 保健・医療・福祉・教育のサービスの確保

f. 生活の再建に向けて

g. 被災者の立場に立ったきめ細かな制度運用

　各省庁により、次のような被災者の立場に立ったきめ細やかな措置が取られた。

①　「緊急物資の輸入手続の簡素化等」（財務省事務連絡）（３月11日及び12日）
　被災者に無償で提供する救援物資の輸入手続の簡素化

②　「被保険者証が提示できない場合の取扱い等」（厚生労働省事務連絡）（３月11日、３月12日及び４月２日）
　被災者が医療保険や介護保険の被保険者証を提示できなくとも保険医療機関での受診や、介護保険サービスの利用を可能とする措置

③　「住民基本台帳事務の取扱い」（総務省通知）（３月13日）
　被災地域から転入した転出証明書を提出できない住民の転入届の受理

④　「国税・関税の申告・納付等の期限延長」（国税庁・財務省告示）（３月15日）
　青森県、岩手県、宮城県、福島県及び茨城県に納税地を有する納税者につき、３月11日以後に到来する全ての国税に関する申告・納付等の期限を別途国税庁告示で定める期日まで延長
　また、これらの県における被災者について、関税に関する法律に基づく申請等の期限の延長や証明書交付手数料等の軽減を実施

⑤　「外国人登録事務の取扱い上の措置」（法務省通知）（３月15日）
　被災地域での外国人登録を行っていた外国人が避難先の市町村でも身分関係・居住関係に関する証明書の発行を受けられる措置等

⑥　「印鑑の証明書の発行停止に係る取扱い等」（法務省通達）（３月18日）
　登記所の発行した印鑑カード及び登記所に提出した印鑑を紛失し、登記所から印鑑証明書の交付を受けることができない場合の特例等

⑦　「被災者の本人確認方法の特例」（警察庁、金融庁、総務省、法務省、財務省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省及び国土交通省による命令）（３月25日）
　本人確認書類を消失した被災者の口座開設等における暫定措置

4） 災害廃棄物の処理等

a. 災害廃棄物の処理

　今回の地震とそれに伴う大津波のため、大量の災害廃棄物が発生した。岩手県、宮城県及び福島県において津波により倒壊した家屋のがれきの推計量は約2,490万トンに及ぶ。環境省では、平成23年３月25日に災害廃棄物の撤去に関し、作業のための私有地立入りや、損壊家屋等の撤去について指針を示したほか、廃棄物処理法に基づき市町村が行う災害廃棄物の処理事業について、特例的措置として、国庫補助率の嵩上げや地方負担分の全額を災害対策債により対処することとし、その元利償還金の100％を交付税措置とするなど、災害廃棄物の早期処理を推進した。

b. 湛水対策等

　地震による津波と地盤沈下により、沿岸低平地では湛水が発生しており、捜索活動や施設の復旧活動の障害となっている。国土交通省では、全国に配備している排水ポンプ車を集結し、平成23年３月12日以降、岩手県、宮城県及び福島県の10市６町において機動的に排水を実施した。農林水産省では、全国の農政局にポンプ派遣の要請を行い、３月14日以降、宮城県及び福島県の７市３町において災害応急用ポンプによる強制排水を実施した。
　また、地盤沈下等によって安全度が低下している地域については、関係省庁が連携して、海岸堤防の整備等二次災害防止対策等を実施することとした。

c. 液状化対策

　この地震により、広い地域で液状化が発生した。液状化の影響により、道路、河川堤防、下水道、住宅等の被害が確認された。太平洋沿岸の港湾においては、液状化による埠頭の陥没、岸壁のはらみ出し等が多数発生し、津波による被害と重なり港湾の施設に大きな被害を与えた。
　また、千葉県埋立地の住宅街等では、電柱の傾きやマンホールの浮き上がり、建物周囲の地盤沈下等が各所で発生し、ライフラインが長期間にわたり停止した。
　内閣府は、液状化の被害を受けた住宅について、実態に即した適切な被害認定が実施できるよう、その運用の見直しを行った。

d. 適切な警戒情報等の発表等

　気象庁等は、東日本大震災の被災地に対して、地盤の緩みを考慮し、震度５強以上を観測した市町村における土砂災害を対象とした大雨警報・注意報や土砂災害警戒情報の発表基準の引下げを行った。また、河川の堤防や排水施設等が地震や津波の影響を受けた地域における浸水害を対象とした大雨警報・注意報、洪水警報・注意報及び洪水予報の発表基準の引下げを行った。
　さらに、岩手県、宮城県、福島県及び茨城県では、地盤沈下量を加味して、満潮時の潮位が高くなる大潮の時期に高潮注意報や潮位情報を発表し、海岸付近の低地の浸水や冠水に注意を呼びかける弾力的な運用を行った。

5） 居住の安定化の推進

a. 応急仮設住宅の建設等

　応急仮設住宅の早期の建設を実現すべく、国土交通省における用地確保等の支援のための職員の被災県への派遣、財務省における未利用国有地の無償貸付等、様々な取組を実施した。平成23年５月30日までに23,795戸が完成した。（平成25年３月に、全５万3,194戸の建設型応急住宅が建設。）
　厚生労働省は民間賃貸住宅についても、応急仮設住宅として二次避難において活用できるようにし、地方公共団体が借り上げ、避難者に無償提供した。既存の民間賃貸住宅を地方公共団体が借り上げ、応急仮設住宅として供給する対応（賃貸型応急住宅）については、過去に大規模な対応例はなかったものの、厚生労働省が、平成23年４月30日、発災以降に被災者名義で契約した物件であっても、その契約時以降、県（その委任を受けた市町村）名義の契約に置き換えた場合、国が経費負担する応急仮設住宅として認める旨を通知⁷したこと等にもより、結果として、応急仮設住宅の入居戸数のピーク時（平成24年３月30日）において、計123,723戸のうち、半分以上に当たる68,616戸が賃貸型応急住宅（民間借上）で供給されることとなった。

b. 公営住宅等への二次避難

　国土交通省は、３月22日に被災者向け公営住宅等情報センターを設置し、地方公共団体の公営住宅等の避難者向け無償提供の申込窓口への避難者の取り次ぎを実施した。また、財務省は、避難者の二次避難について、直ちに利用可能な国家公務員宿舎等の情報を取りまとめ、全都道府県に対して情報提供を行うとともに、国家公務員宿舎を、公営住宅等と同様に都道府県を通じて避難者に無償で提供した。

c. 旅館等への一時的避難

　地方公共団体は、避難所として指定した旅館・ホテルについて、継続的に利用できる住居が確保されるまでの間、一時的な避難先として避難者に無償で提供した。また、観光庁では、厚生労働省等の関係省庁と連携し、災害救助法の活用により、県境を越えた旅館・ホテルでの被災者の受入れを支援した。

• ⁷ 「東日本大震災に係る応急仮設住宅としての民間賃貸住宅の借上げの取扱について」平成23年４月30日厚生労働省社会・援護局長通知

6） 被災地への支援

a. 海外からの救援物資

　政府は、163の国、地域及び43の国際機関から支援の意図表明を受け、そのうち、64の国、地域及び国際機関から食料、水及び医薬品並びに原子力関連資機材等の支援物資を受け入れ、順次被災地へ配送した（令和５年３月９日緊急災害対策本部）。なお、在日米軍は「トモダチ」作戦のもと、支援物資の輸送・配布等の活動等を展開した。

b. 義援金

c. ボランティア等

　阪神・淡路大震災以降、発災時において、多くのボランティアがいち早く被災地に駆けつけ、避難生活の支援、家屋の泥かき、被災地や被災者の活力を取り戻すための生活再建支援、町おこし・村おこし等、応急から復旧・復興段階まで、様々な防災ボランティア活動が展開されてきたところである。
　今回の災害においても、社会福祉協議会等が主体となり、被災地に災害ボランティアセンターが設置され、ボランティア希望者の受付、刻々と変化する被災者のニーズとボランティアを結びつけるマッチング等が実施され、避難所の運営や炊き出し等のお手伝い等が行われた。
　発災当初は、ガソリン不足や宿泊場所の確保等の問題があり、被災地において大規模な人数を受け入れることが難しいことから、地元住民を中心に活動が行われてきた。その後、復旧活動が進むにつれ、移動や食事、宿泊等を自ら手配できる自己完結型のボランティアに限定して受入れを行う状況となり、特に被害の大きかった沿岸市町村において、相当数のボランティアニーズが発生し、地元以外のボランティアも受入れが進んだ。
　被災地外からは、被災地の負担を軽減しつつ、効果的にボランティア活動に参加する仕組みとして、被災地の要望にあわせて必要な人数や活動内容等を整理してボランティアを募集し、バスをチャーターして被災地内外を行き来する「ボランティアバス」の取組も行われた。
　また、被災地内において行政とボランティアが連携して活動している事例もみられ、例えば、宮城県においては、県、県災害ボランティアセンター、自衛隊及び政府現地対策本部による「被災者支援４者会議」を定期的に実施するなど官民の支援の連携について具体的な調整等が図られた。
　このほか、岩手県遠野市では、ボランティアの宿泊場所の提供や現地への輸送、支援物資の集積・分配等の後方支援を行うなど、周辺自治体による支援も展開された。

（2） 東日本大震災への制度による対応

　本項においては、第177回国会に提出された「防災に関してとった措置の概況」（平成23年版防災白書）等をもとに、加除等を行い、平成23年３月11日の発災当初に初動対応・応急対応等として講じられた措置を中心に記載しているものである。（復興の取組等については２章以降を参照されたい。）

1） 激甚災害の指定

　東北地方太平洋沖地震及びそれに伴う非常に大きな津波は、東北地方をはじめとした東日本に著しく甚大な被害をもたらした。その被害が激甚災害指定基準を明らかに超えるものと見込まれたため、被災地からの被害報告の積み上げを行うことなく、災害発生の翌日の平成23年３月12日に「平成23年東北地方太平洋沖地震による災害についての激甚災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令」が閣議決定され、激甚災害指定（全国を対象とする本激）が行われた（３月13日公布・施行）。
　当該災害に適用すべき措置として、

を指定するとともに、私立学校施設災害復旧事業に対する補助、罹災者公営住宅建設等事業に対する補助の特例、小災害債に係る元利償還金の基準財政需要額への算入等、雇用保険法による求職者給付の支給に関する特例等、合計18の措置が適用された。
　その後、農林水産省において農林漁業者等に向けての融資を「天災による被害農林漁業者等に対する資金の融通に関する暫定措置法」（昭和30年法律第136号）に基づいて実施することを受けて、激甚災害制度で貸付限度額の上乗せ及び償還期限の延長を行うこととされ、４月15日に「平成23年東北地方太平洋沖地震による災害についての激甚災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令の一部を改正する政令」（平成23年政令第102号）が閣議決定された（同日公布・施行）。
　さらに、３月12日に制定した激甚災害指定政令について、災害名を東日本大震災と改める等の改正を行う「平成23年東北地方太平洋沖地震による災害についての激甚災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令の一部を改正する政令」（平成23年政令第124号）が５月２日に閣議決定された（同日公布・施行）。

2） 特定非常災害の指定

　「平成23年東北地方太平洋沖地震による災害についての特定非常災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令」（３月13日公布）により、今回の災害が特定非常災害に指定され、行政上の権利利益の満了日の延長等を行うことにより、被災者の権利利益の保全等を図る措置が講じられた。その後、当該政令について災害名を東日本大震災と改め、適用すべき措置を追加した（平成23年６月１日公布）。

3） 災害救助法の弾力運用

　今回の震災による被害の甚大さに鑑み、被災地はもちろん被災地ではない都道府県においても積極的に被災者の救助に当たれるよう、災害救助法について以下のような弾力運用を行うこととした。
　主な弾力運用は以下の通り。

• ⁸ 平成23年３月19日社援総発0319第１号「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震に係る災害救助法の弾力運用について」
• ⁹ 平成23年３月19日社援総発0319第１号「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震に係る災害救助法の弾力運用について」
• ¹⁰ 平成23年３月25日社援総発0325第１号「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震に係る災害救助法の弾力運用について（その３）」
• ¹¹ 平成23年３月19日社援総発0319第１号「平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震に係る災害救助法の弾力運用について」
• ¹² 平成23年４月27日社援総発0427第１号「東日本大震災に係る災害救助法の弾力運用について（その６）」
• ¹³ 平成23年５月６日社援総発0506第１号「東日本大震災に係る災害救助法の弾力運用について（その７）」
• ¹⁴ 平成23年４月15日社援総発0415第１号「東日本大震災に係る応急仮設住宅について」
• ¹⁵ 平成23年５月６日社援総発0506第１号「東日本大震災に係る災害救助法の弾力運用について（その７）」
• ¹⁶ 平成23年４月29日事務連絡「東日本大震災に係る災害救助法第35条に規定する被災県への求償の取扱いについて」
• ¹⁷ 第３回東日本大震災の復興政策10年間の振り返りに関する有識者会議（令和５年２月27日）　南三陸町長ほか

4） 被災者生活再建支援金支給等に係る運用改善

　災害により居住する住宅が全壊するなど、生活基盤に著しい被害を受けた世帯に対して支給する被災者生活再建支援金について、支給手続の迅速化のための措置等が講じられた。また、液状化による住家被害について実態に即した適切な被害認定が実施できるよう、その運用の見直しを行った。

a. 被災者生活再建支援金等に係る手続の迅速化

　り災証明書は、被災者生活再建支援金をはじめとする各種被災者支援制度において、適用の判断材料となるものであり、その発行手続を迅速化するために、その前提となる住宅の被害認定に関して、

等の迅速化のための措置を、被災地方公共団体等に示した。
　加えて、支援金の支給事務処理体制の強化のため、支援金の支給に当たる法人職員の増員及び被災市町村への各県の積極的な協力を要請した。

b. 液状化被害に対する取組

　今回の地震では、千葉県、茨城県等において、液状化による住宅被害が広範囲に発生した。住家被害認定の調査・判定方法について、今回の地震による地盤の液状化による住宅被害の実態にそぐわないとの指摘を踏まえ、現地の実態を把握するとともに、学識経験者の意見も聞き、住家被害認定の運用が見直された。具体的には、基礎・床一体となった傾斜による判定及び住家の基礎等の潜り込みによる判定が追加された。

5） 税制上の対応

　東日本大震災による被害が未曾有のものであることに鑑み、被災納税者の実態等に照らし、緊急対応の措置として、現行税制をそのまま適用した場合の負担を軽減するなどの措置を「東日本大震災の被災者等に係る国税関係法律の臨時特例に関する法律」（平成23年法律第29号、４月27日公布）や「地方税法の一部を改正する法律」（平成23年法律第30号、４月27日公布）に基づき講じた。

a. 国税

　所得税について、平成22年分所得の計算上、被災事業用資産の損失を必要経費へ算入することを可能とするなどの特例を講じるとともに、法人税、資産税及び消費課税にもそれぞれ特例措置を講じた。

b. 地方税

　個人住民税について、住宅、家財、自家用車等に係る損失の雑損控除の平成23年度住民税への適用を可能にするなどの特例を講じるとともに、地方法人二税、固定資産税・都市計画税、不動産取得税、自動車取得税、自動車税・軽自動車税等にもそれぞれ特例措置を講じた。

6） 平成23年度第一次補正予算等

　東日本大震災からの早期復旧に向け、年度内に必要と見込まれる経費として、４兆153億円の平成23年度第一次補正予算が５月２日に成立した。また、原子力損害賠償、被災者支援等に係る経費として財政措置された１兆8,106億円を計上した二次補正が平成23年７月25日に成立した。

7） 東日本大震災財特法による特別の財政援助等

　東日本大災害に対処するため、応急復旧等を迅速に進める地方公共団体に対する財政援助や、被災者のための社会保険料の減免、中小企業者に対する金融上の支援等の特別の助成措置を講じることを目的として、「東日本大震災に対処するための特別の財政援助及び助成に関する法律」（平成23年法律第40号、５月２日公布）が制定された。

a. 地方公共団体等に対する財政援助

　大地震又は大津波により甚大な被害を被った地方公共団体（特定被災地方公共団体）等に対し、公共土木施設や社会福祉施設等の復旧、災害廃棄物処理等に対する補助等の財政援助が講じられた。
　以上の措置の対象となる「特定被災地方公共団体」は、都道府県については、法第２条において、青森県、岩手県、宮城県、福島県、茨城県、栃木県、千葉県、新潟県及び長野県と規定され、市町村については、「東日本大震災に対処するための特別の財政援助及び助成に関する法律第２条第２項及び第３項の市町村を定める政令」（平成23年政令第127号）で震度６弱以上、住宅の全壊戸数が一定規模以上、大津波による浸水被害が確認されているもの等の観点から、148市町村が指定された。

b. 被災者等に対する特別の助成措置

　東日本大災害に際し災害救助法が適用された市町村及びこれに準ずる区域（特定被災区域）における被災者等に対し、社会保険料の減免、農林漁業者や中小企業者に対する金融支援等の助成が講じられた。
　以上の措置に係る「特定被災地域」については、「東日本大震災に対処するための特別の財政援助及び助成に関する法律第２条第２項及び第３項の市町村を定める政令」により、災害救助法の適用対象地域（帰宅困難者対応を除く。）及びそれに準じる地域（被災者生活再建支援法の適用対象地域（全壊世帯数が０のものを除く。））に相当する214市町村が指定された。

8） 建築・工事に関する特例措置

　東日本大震災による被害を受けた地域の状況にかんがみ、公共土木施設の災害復旧事業に係る工事の国による代行、市街地における建築制限の特例措置が講じられた。

a. 公共土木施設の災害復旧事業等に係る工事の国等の代行

　「東日本大震災による被害を受けた公共土木施設の災害復旧事業等に係る工事の国等による代行に関する法律」（平成23年法律第33号、４月29日公布）が制定され、被災地域において、被災地方公共団体からの要請があり、かつ、実施体制その他の地域の実情を勘案して必要があると認められる場合に、国又は県が被災地方公共団体に代わって公共土木施設の災害復旧事業等に係る工事を施行できる制度が創設された。代行の対象工事は、漁港、砂防、港湾、道路等である。

b. 建築制限の特例

　被災地域における市街地の健全な復興の支障となるような建築を防止するため、「東日本大震災により甚大な被害を受けた市街地における建築制限の特例に関する法律」（平成23年法律第34号、４月29日公布）が制定され、東日本大震災により甚大な被害を受けた市街地を所轄する特定行政庁は、災害発生の日から６か月（延長の場合で８か月）以内の期間に限って、指定した区域における建築を制限・禁止できる特例措置が講じられた。

c. 土地改良法の特例（除塩事業等）

　東日本大震災に対処し早期営農再開を図るため、農用地が受けた塩害を除去する事業を土地改良事業として行うとともに、災害復旧等に係る土地改良事業についての都道府県の負担の軽減等を図るため、「東日本大震災に対処するための土地改良法の特例に関する法律」（平成23年法律第43号、５月２日公布）が制定された。主な内容は以下のとおりである。

（3） 原子力災害への対応

　本項においては、第177回国会に提出された「防災に関してとった措置の概況」（平成23年版防災白書）等をもとに、加除等を行い、平成23年３月11日の発災当初に初動対応・応急対応等として講じられた措置を中心に記載しているものである。（復興の取組等については２章以降（特に７章）を参照されたい。）

1） 原子力災害対策本部の設置等

　３月11日15時42分に、東京電力により、東電福島第一原発の１号機から３号機までにおいて全交流電源が喪失したとして、原災法第10条事象が発生したとの判断がなされ、原子力安全・保安院等関係機関に連絡されたことを受け、同日16時36分に、官邸において官邸対策室を設置するとともに、既に東北地方太平洋沖地震災害の応急対応のため招集されていた緊急参集チームを拡大し協議を行った。同日16時45分には、東京電力が原子力安全・保安院等に対し、東電福島第一原発において原災法第15条事象が発生したと報告し、これを受け、経済産業大臣は原災法第15条の原子力緊急事態が発生したと認め、直ちに内閣総理大臣に対して報告を行った。内閣総理大臣は、同日19時３分に原子力緊急事態宣言を発出し、「平成23年（2011年）福島第一原子力発電所事故に係る原子力災害対策本部」及び同現地対策本部を設置した（原災法施行後初めての設置）。また、原子力災害対策本部長は、原災法第20条第４項の規定に基づき、防衛大臣に対し自衛隊の部隊等の派遣を要請した。同月12日朝には、東電福島第二原発で発生した原災法第15条事象についても、原子力緊急事態宣言が発出された（この結果、原子力災害対策本部の名称は「平成23年（2011年）福島第一及び第二原子力発電所事故に係る原子力災害対策本部」に、現地対策本部についても同様に名称を変更）。
　また、同月15日には、東電福島第一原発事故に対し、政府と東京電力が一体的に対応するため、内閣総理大臣を本部長とする「福島原子力発電所事故対策統合本部」を設置した（５月９日、原子力災害対策本部のもと、「政府・東京電力統合対策室」に改組）。３月18日には、自衛隊や警察、消防などの連携を強化するため、「現地調整所」を設置した。
　さらに、事故に係る被災者の生活への支援が喫緊の課題であることに鑑み、同月29日に原子力災害対策本部のもとに経済産業大臣をチーム長とする「原子力被災者生活支援チーム」を設置し、被災者の避難・受入先の確保等の諸課題について、総合的かつ迅速な取組を実施した。

2） 被災者の避難と各区域の設定の指示等

　東電福島第一原発及び東電福島第二原発での事故を受け、周辺住民等の安全確保のため、避難区域の設定や農産物等の出荷制限など、原子力災害対策本部長による指示等が行われた。なお、避難区域の設定等については、放射線量の測定結果や、原子力発電所の状況等を踏まえ、原子力安全委員会の意見・助言も聴いた上で、住民の健康と安全の確保に万全を期す観点から決定された。

a. 避難等の指示

b. 出荷制限等

　農産品等については、都道府県による検査結果等を踏まえ、原災法に基づき、原子力災害対策本部長より関係県知事に対し、一部地域における出荷制限等を指示した（３月21日〜）。また、４月４日には「検査計画、出荷制限等の品目・区域の設定・解除の考え方」を公表し、県内を複数のブロックに分割して出荷制限やその解除を行えるようにするとともに、基準値を下回った農産品等につき、順次その指示を解除している。
　稲の作付けについては、原災法に基づき、原子力災害対策本部長より福島県知事に対し、警戒区域、計画的避難区域、緊急時避難準備区域の各区域内における作付制限の指示を行った（４月22日）。
　また、警戒区域内の家畜については、原災法に基づき、原子力災害対策本部長から福島県知事に対して、当該家畜の所有者の同意を得て、当該家畜に苦痛を与えない方法（安楽死）によって処分するよう指示した（５月12日）。

3） 緊急安全対策等

　東電福島第一原発の事故を受け、３月30日に、経済産業大臣は、各電気事業者等に対し、緊急安全対策の実施を指示した。この指示では、まず、緊急安全対策として、今回の事故を引き起こしたものと同程度の津波により全交流電源喪失等に至ったとしても、炉心損傷及び使用済燃料の損傷を防止し、多量の放射性物質を放出することなく、冷温停止状態に繋げることができるよう、緊急対応の実施手順を整備し、訓練を行うこと及び電源車の確保や消防車の配備、消火ホースの配備などの設備面の対応等を求めた。また、同指示では、中長期対策として、海水ポンプ等の予備品の確保や空冷式の大容量非常用発電機の設置、津波に対する防護措置等について計画を策定することも求めた。その後、原子力安全・保安院は、各電気事業者等から、同指示に基づく緊急安全対策の実施状況の報告を受け、その実施状況について立入検査等を通じて厳格な確認を行った上で、５月６日に各電気事業者等の実施状況が適切であるとの確認結果を公表した。
　また、４月７日の宮城県沖を震源とする余震により東北電力東通原子力発電所1号機の非常用ディーゼル発電機が動作不能の状態に陥ったことを踏まえ、同月９日に原子力安全・保安院は、原子炉が冷温停止中であっても原子炉毎に２台以上の非常用ディーゼル発電機を動作可能としておくことを指示した。
　さらに、４月７日の同地震により広域にわたる停電が発生し、一部の原子力施設で一時的に外部電源を喪失する事象が発生したことを踏まえ、４月15日に原子力安全・保安院は、電気事業者等に対し、外部電源の信頼性確保に向け、各号機について複数（全て）の外部回線への接続を確保することや所内の電源施設の強化等の対策を指示した。
　続いて、５月１日には、各再処理事業者に対しても、経済産業大臣が緊急安全対策の実施を指示した。
　中部電力浜岡原子力発電所については、５月６日に、想定東海地震により30年以内に震度６強の地震に見舞われる可能性が84％と際だって高く、これによる大規模な津波襲来の切迫性という特有の事情を踏まえ、内閣総理大臣は、経済産業大臣を通じて、防潮堤の整備などの中長期対策が完了するまでの間、国民の一層の安心のために全号機を停止するよう、中部電力に対して要請した。この要請を受け、中部電力は、５月14日までに同発電所の運転中の原子炉を停止した。

4） 原子力発電所事故の収束に向けた取組

　東京電力は、４月17日に、「福島第一原子力発電所・事故の収束に向けた道筋」を発表し、「放射線量が着実に減少傾向となっている」ことを「ステップ１」、「放射性物質の放出が管理され、放射線量が大幅に抑えられている」ことを「ステップ２」とし、その目標達成時期について、「ステップ１」は３か月程度、「ステップ２」はステップ1終了後の３〜６か月程度を目安として設定した。その後、５月17日には、東京電力は、この道筋のこれまでの進捗状況と見直しを発表した。
　これを受け、政府は、同日、原子炉や使用済燃料プールの冷却、大気・土壌での放射性物質の抑制、作業環境の安全確保やＩＡＥＡを通じた国際協力など、今後の取組について、「東京電力福島第一原子力発電所事故の収束・検証に関する当面の取組のロードマップ」を発表し、各国からの技術的、人的支援など国際社会の協力も得ながら、このロードマップに沿って、事故収束の可能な限りの前倒しと被災住民の安全確保のために取組を進めた。

5） 各区域における被災者支援関係の取組

　原子力災害対策本部は、上述の通り、被災者等の安全確保や原子力事故の収束に取り組んでいるが、併せて、５月17日には、同本部は「原子力被災者への対応に関する当面の取組方針」等を策定し、事故による被災者及び被災自治体への対応に係る当面の課題とその取組方針を取りまとめた。その中で、原子力事故周辺の各区域においては、円滑な避難の実現と被災者の生活支援のため、以下のような対策を講じた。

a. 避難区域に係る取組

b. 計画的避難区域に係る取組

　東電福島第一原発から半径20km以遠の周辺地域において、事故発生から１年の期間内に積算線量が20ミリシーベルトに達する恐れのある地域については、４月22日に、おおむね１か月を目途に区域外への避難を求める「計画的避難区域」が設定されたが、この区域（飯舘村（全域）、葛尾村（半径20km圏外）、浪江町（半径20km圏外）、川俣町（一部）及び南相馬市（一部））における人口は、約10,000人となっていた。この区域では、計画的避難の円滑な実施に向け、飯舘村及び川俣町に管理職級を含む関係省庁の職員９人が常駐した現地政府対策室を発足させ（４月22日）、地元市町村、福島県と密接に連携しながら、避難への対応や生活支援等を行った。
　避難先の確保については、特に、飯舘村、川俣町については、追加的な避難先が必要となることから、応急仮設住宅、公営住宅、雇用促進住宅や民間賃貸住宅等の活用を含めて、円滑な避難が出来るよう、必要な措置を講じた。
　加えて、市町村の基盤となる雇用の維持等の観点から、住民の健康や安全の確保を前提に、市町村の責任の下、一定の条件を付した上で、区域内で事業を継続することを認めた。

c. 緊急時避難準備区域に係る取組

　東電福島第一原発から半径20kmから30km圏内の区域のうち、計画的避難区域を除く区域については、緊急時の屋内退避や避難が可能な準備を求める「緊急時避難準備区域」が設定されたが、この区域（広野町（全域）、楢葉町（半径20km圏外）、川内村（半径20km圏外）、田村市（一部）及び南相馬市（一部））における人口は、約58,500人となっていた。緊急時避難準備区域では、原則として、住民の生活や事業者の活動が継続されることとなるため、原子力災害対策本部としても、緊急時避難準備区域内の生活基盤の確保に取り組んだ。区域内の郵便物等集配業務及び郵便局業務については、局舎が倒壊した郵便局を除いて、４月25日に再開したほか、地域医療再生基金を活用した医療施設の整備等も実施した。

d. 各区域内における治安維持

　住民の安心と安全を確保するため、警察による警戒区域周辺の道路における検問や各区域内での警戒・警らの強化等、関係地方公共団体等とも連携しながら各区域内の治安維持に取り組んだ。

6） 被災住民の安心･安全の確保

　原子力災害対策本部では、被災した住民の安心で安全な暮らしを実現するため、以下のような対策を講じた。

a. 地域コミュニティの維持

　都道府県や市町村が、避難住民の一次避難所から二次避難先や仮設住宅等への移動を進めていく際に、地域コミュニティの維持に配慮しながら進められるよう必要な支援を継続して実施した。

b. 健康不安等への対応

　被ばくに対する住民の健康不安を取り除くため、住民のスクリーニング及び除染を確実に行うことが必要であり、福島県とともに５月29日までに19万人以上に対して実施した。また、住民の健康管理が適切になされるよう、健康相談ホットラインの開設、専門家の巡回等による健康相談や心のケアを行った。

c. 教育への支援

　避難先等における子どもの就学機会の確保等を進めるほか、福島県内の教育施設における土壌等の取扱いについて、環境モニタリングの測定結果を踏まえつつ、対応を進め、具体的には、福島県が県内（20km圏内の警戒区域等を除く）の教育施設約1,600校を対象としたモニタリングの結果を踏まえ、放射線量測定値が比較的高かった52校について、再調査を実施した（４月14日）。当該調査結果等を受け、原子力災害対策本部において、国際放射線防護委員会（ＩＣＲＰ）の勧告等を踏まえ、「福島県内の学校の校舎・校庭等の利用判断における暫定的考え方」を取りまとめた（４月19日）。さらに、文部科学省において放射線量を低減させる方策を検証するため、実地調査を行い（５月８日）、「まとめて地下に集中的に置く方法」と「上下置換法」が有効であることを確認した（５月11日）。また、今後できる限り、児童生徒等の受ける線量を減らしていくという「暫定的考え方」に沿って、より安心して教育を受けられる環境の構築を目指して、「福島県内における児童生徒等が学校等において受ける線量低減に向けた当面の対応について」を示した（５月27日）。

d. 環境モニタリング等の充実

　事故状況の全体像を把握するとともに、計画的避難区域等の設定の評価に資することなどを目的として関係機関が密接に連携して体系的に取り組むため「環境モニタリング強化計画」を策定した（４月22日）。
　同計画に基づき、４月24日時点の「線量測定マップ」及び「積算線量推定マップ」を発表（４月26日）し、更新していく。また、「土壌濃度マップ」についても作成することとした。
　また、農地や教育施設等における環境モニタリングに取り組むとともに、食品、水道水中の放射性物質モニタリングを実施し、必要な措置を講じた。

e. 災害廃棄物や下水処理副次産物等の取扱い

　福島県内の災害廃棄物の取扱いや福島県の下水処理場において下水汚泥等から放射性物質が検出された問題に関し、原子力安全委員会からの助言も踏まえ、災害廃棄物については５月２日に、下水処理副次産物については５月12日に、当面の考え方を取りまとめた。

f. 原子力災害・被災者向け広報の充実

　正確かつ迅速な事故の情報を伝えるため、毎日記者会見を開催するとともに、避難住民にわかりやすく、必要な情報を確実に届けるため、地元ラジオでの広報番組の放送や「ニュースレター」の避難所等での掲示を実施した。

7） 雇用の確保、農業・産業への支援

　風評被害を含めた原子力災害固有の被害状況を踏まえ、原子力災害対策本部のもとで、政府一丸となって、次のような雇用の確保や農業・産業活動の支援策、外国政府への適切な情報提供等の風評被害対策を実施した。

（4） 東日本大震災を踏まえた防災対策の強化

　東日本大震災は、災害の想定や「減災」といった災害対策の基本的考え方、行政機能喪失・業務増大等に直面する被災自治体を支える災害応援体制、ライフライン・物流・物資供給、避難所の設置・運営、二次避難・広域避難、応急仮設住宅、災害時要配慮者への配慮や医療・健康確保・心のケア・コミュニティ、海外からの支援受入れ、津波からの避難、防災ボランティア活動など、多岐にわたり、防災の新たな試みを根付かせる教訓を生んだ¹⁸。今後は「減災」、「いかに人命を守るか」といった観点からの対策が重要であり、政府においては、以下のとおり防災対策の強化に取り組んでいる。

• ¹⁸ 『平成24年防災白書』（内閣府（防災担当））第１部第２編「東日本大震災を踏まえた対策の推進」において、第１章「東日本大震災の教訓」として、こうした項目における教訓が整理されている。

1） 東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会の設置等

　平成23年４月27日、中央防災会議において「東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会」を設置し、東北地方太平洋沖地震による地震・津波の発生、被害の状況等についての分析、今後の対策についての検討を実施した。全12回にわたる審議を経て、「東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会報告」が平成23年９月28日に取りまとめられた。
　なお、並行して、平成23年８月12日からは、東日本大震災において国が実施した災害応急対策について検証するとともに、災害応急対策の更なる充実を図ることを目的として、有識者等により構成される「東日本大震災における災害応急対策に関する検討会」を開催した。７回の開催を経て、平成23年11月28日に、「中間とりまとめ」¹⁹を行い、その後の検討を防災対策推進検討会議に引き継いでいる。

• ¹⁹ 防災対策推進検討会議第２回会合において報告。

2） 防災対策推進検討会議及び防災対策実行会議の設置

　「東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震・津波対策に関する専門調査会」の報告を踏まえ、東日本大震災における政府の対応を検証し、大震災の教訓を総括するとともに、首都直下地震、南海トラフ巨大地震や火山災害等の大規模災害や頻発する豪雨災害に備え、災害対策の充実・強化を図ることを目的に、平成23年10月11日に、関係閣僚と学識経験者で構成される「防災対策推進検討会議」を中央防災会議の専門調査会として設置した。同会議は計13回の会議を開催しており、平成24年３月７日に中間報告を行い、同年７月31日に最終報告を決定・公表した。
　この後、平成25年３月26日に防災対策推進検討会議の廃止を行うとともに、同会議の後継組織としての新たな専門調査会「防災対策実行会議」の設置を決定した。同会議は、防災対策推進検討会議最終報告の単なるフォローアップにとどまらず、最終報告等に基づく各省庁の諸施策の実行を後押しするとともに、防災対策に係る省庁横断的な課題を議論し、実行に結び付けることを目的として設置された。

3） 災害対策法制の見直し

　「防災対策推進検討会議」の検討等を踏まえ、東日本大震災を踏まえた法制上の課題のうち、①大規模広域な災害に対する即応力の強化、②大規模広域な災害時における被災者対応の改善、③教訓伝承、防災教育の強化や多様な主体の参画による地域の防災力の向上等について、「災害対策基本法等の一部を改正する法律」（平成24年６月27日公布・施行）により措置を行った。法律の概要は下図のとおり。

　その後、さらなる法制化に向けて検討を進め、①大規模広域な災害に対する即応力の強化、②住民等の円滑かつ安全な避難の確保、③被災者保護対策の改善、④平素からの防災への取組の強化等について「災害対策基本法等の一部を改正する法律」（平成25年６月21日公布・一部施行）により措置を行った。法律の概要は下図のとおり。

　また、①復興に関する組織等、②復興計画の作成等、③復興計画等における特別の措置、④災害復旧事業に係る工事の国等による代行等について「大規模災害からの復興に関する法律」（平成25年６月21日公布・一部施行）により措置を行った。法律の概要は下図のとおり。

4） 想定される大規模地震の被害想定及び防災対策の見直し

　「防災対策推進検討会議」の検討等を踏まえ、「楽観」を避け、より厳しい事態を想定し、ハード・ソフトの様々な対策により被害を最小化する｢減災｣の考え方に基づき、想定される大規模地震の被害想定及び防災対策の見直しを行っている。特に津波については、『復興への提言～悲惨のなかの希望～』（平成23年６月25日東日本大震災復興構想会議）でも示されたように、東日本大震災を契機に、従来の防潮堤等の構造物に頼る防御から、「逃げる」ことを基本とするソフト面の対策を組み合わせる多重的な防御を講じる必要があるとの考え方が共有された。