5章
住まいとまちの復興

1.被害の概要

　青森県から高知県までの15県において、山腹崩壊や地すべり等の林地荒廃（458か所）、津波による防潮堤の被災等の治山施設の被害（275か所）、法面・路肩の崩壊等の林道施設の被害（2,632か所）、火災による焼損等の森林被害（1,065ha）等が発生した。
　特に、青森、岩手、宮城、福島、茨城、千葉の６県では、計253か所、約1,718haの海岸防災林に津波による被害が発生し、多くの立木がなぎ倒され、流失した。津波の被害を免れた内陸部でも、地震によって山腹崩壊や地すべりが多く発生した。平成23年３月11日以降も地震や余震が発生し、災害の規模が拡大した。

　東日本大震災では、岩手県宮古市の検潮所で8.5m以上の津波を観測するなど、青森県から千葉県の太平洋沿岸部で高い津波が観測された。津波の遡上高は、地形の影響を受けて、三陸海岸の小規模な谷では20mを超え、松島湾等の内湾や仙台平野等の平野部においても10m程度に及んだ。
　これらの津波による青森県、岩手県、宮城県、福島県、茨城県、千葉県の海岸林の浸水被害は、3,660haで、空中写真等を用いて流出・水没・倒伏の状況を分析した結果、被害率区分「75％以上」が約３割、「25～75％」が約２割強となり、かつてない甚大な被害となっている。
　「東日本大震災に係る海岸防災林の再生に関する検討会」が平成24年２月に取りまとめた「今後における海岸防災林の再生について」では、海岸防災林の被害状況、防災効果、再生方針等について報告されている。同とりまとめでは、被災した海岸防災林の調査により、地盤高が低く地下水位が高い場所では、樹木の根が地中深くに伸びず、根の緊縛力が弱かったことから根返りし、流木化したものが多数存在することが確認されたとしている。場所によっては、根の緊縛力が強く根返りはしなかったものの、津波の流体力に耐えられずに、幹折れして、流失したものが多数存在することも報告されている。

2.応急復旧

　宮城県気仙沼市の三島国有林では、東日本大震災により、防潮護岸等の治山施設が流失するとともに地盤が沈下して、高潮や波浪による浸水被害が起こる恐れが生じた。このため、東北森林管理局では、平成23年６月に、917mにわたって大型土のうを設置する緊急対策工事を実施した。
　また、同局では、同年８月に宮城県から代行の要請を受けて、気仙沼市御伊勢浜海岸等の民有林においても、計539mにわたって大型土のうを設置する緊急対策工事を実施した。

3.復旧・復興

（1） 東日本大震災を踏まえた整備方針

　林野庁では、平成23年５月から、海岸防災林の被災状況を把握するとともに、海岸防災林の効果を検証し、復旧方法の検討等を行うことを目的として、学識経験者等からなる「東日本大震災に係る海岸防災林の再生に関する検討会」を開催した。同検討会では、平成24年２月に、｢今後における海岸防災林の再生について｣を取りまとめ、今後の海岸防災林の再生の方針を示した。
　同方針では、海岸防災林の被災状況と津波に対する効果を整理した上で、海岸防災林は、津波自体を完全に抑止することはできないものの、津波エネルギーの減衰効果や漂流物の捕捉効果等被害の軽減効果がみられることから、まちづくりの観点において多重防御の一つとして位置付けることができるとした。海岸防災林の再生の方向性としては、主に林帯幅が狭い箇所や施設のみの被災箇所では、「原形復旧」又は「施設の改良」、主に林帯幅が確保できる箇所では、「林帯幅の確保」又は「海岸防災林全体の機能向上」の４パターンを提示した。これらを踏まえつつ、被災状況や地域の実情に応じて、林帯幅の確保や生育基盤盛土の造成などによる機能の向上も図るとともに、地域の生態系保全の必要性に応じた再生方法等を考慮しながら、津波や潮害、飛砂及び風害の防備等の機能を発揮する海岸防災林の復旧・再生に取り組むこととした。

（2） 海岸防災林事業（仙台湾沿岸部の例）

　仙台湾沿岸海岸防災林は、隣接する民有林と国有林が一体となって防災機能を発揮してきた森林である。東日本大震災における津波では、壊滅的な被害を受けた海岸防災林が多かったが、津波エネルギーの減衰効果や漂流物の捕捉効果、到達時間の遅延効果が確認されている。倒伏した海岸防災林の復旧に当たっては、失われた防災機能の復旧に加え、これまで以上に津波被害軽減機能が高い林帯を再生することが求められ、十分な林帯幅を確保するとともに、根返りしにくい健全な根系の成長が図れるよう生育基盤を整備する必要があった。
　一方、仙台湾沿岸海岸防災林は約1,100haの広大な森林であり、生育基盤の整備から植栽に至るまで、復旧事業はこれまでに例のないほど大規模となることが見込まれた。そのため、民有林の復旧については国の直轄事業として実施するよう宮城県知事からの強い要請があった。大災害からの早期復旧が求められる中、東北森林管理局はこの要請を受け、民有林と国有林の一体的な復旧を図ることで事業の早期完了を目指すこととした。また、この復旧事業を遂行するための専門組織として、仙台森林管理署内に海岸防災林復旧対策室を新設し、円滑な事業推進を図ることとした。
　事業の実施に当たっては、全体計画の策定とともに復旧基本方針を取りまとめ、民有林、国有林ともに被災前の林帯幅を復旧して従前の機能を回復することと、津波被害軽減機能向上のため生育基盤盛土工を実施することを基本とした。
　一方で、事業実行段階で確認された動植物の生息環境を可能な限り保護するため、盛土を回避するなどの生物多様性保全対策も併せて行った。検討委員会を開催して学識経験者や関係機関などからの意見を取り入れるなど、事業調整を図りながら取り組んできた。また　保全対策を実施した後は、本事業実施期間をとおしたモニタリング調査も行った。
　海岸防災林の復旧は、復旧基本方針に基づき生育基盤盛土工を実施してから植栽をすることとしたが、施工段階において様々な課題が明らかとなり、特にこれまでの技術的蓄積が少ない生育基盤盛土工の施工は試行錯誤の繰り返しであった。
　本事業においては、生育基盤盛土工などの基盤整備は直轄治山施設災害復旧事業により実施し、平成24年度から平成30年度までに全ての箇所で完了した。また、植栽工や防風施設の設置などは直轄治山事業により実施し、基盤整備が完了した箇所から順次着手し令和元年度に全ての箇所での植栽工を完了した。令和２年度は、補植や防風施設の改修などの保育管理を行い、全ての事業が完了し、民有林部分の管理は宮城県へと移管された。

（3） 復旧状況

　治山施設や林道施設等の被害箇所については、国が採択した山林施設災害復旧等事業591か所について、国、県、市町村が復旧工事を進め、令和３年度までに事業が完了した。
　海岸防災林の被害箇所については、要復旧延長約164kmのうち、令和３年度で約153kmにおいて植栽等の復旧事業が完了した。

4.事業実施に当たって発生した課題・対応等

（1） 事業実施に当たって発生した課題・対応

1） 樹木の根返り、生育基盤の造成

　平成24年２月に取りまとめた｢今後における海岸防災林の再生について｣では、生育基盤の造成については以下の留意すべき事項が示された。

1. ア．微地形が津波エネルギーの減衰や樹木の成長に影響していると考えられることから、微地形にも着目して検討する必要がある。
   　特に、地盤高が低く地下水位が高い箇所では、樹木の根が地中深くに伸びず、根の緊縛力が弱かったことから根返りし流木化したものが多数存在していることが確認された。
   　また、現地調査の結果では、十分な樹高を有し被害を受けずに残った樹木は、地下水位より上位の土層深が３m程度の箇所で生育しており、また、幹折れしたが根返りはしなかった樹木は、地下水位より上位の土層深が２m程度の箇所で生育していたことが確認された。
2. イ．このため、飛砂・風害の防備等に必要な樹高を有する樹木の根系の健全な成長を確保する観点、及び津波に対して根返りしにくい林帯を造成する観点から、植栽木の生育基盤の造成においては、地下水位等から２～３m程度の地盤高さを確保するための盛土を実施することが望ましい。
   　その際、盛土による津波エネルギーの減衰効果の観点から、海側から陸側に緩やかな上り勾配や起伏を設けることを検討することが望ましい。
3. ウ．なお、漂流物の捕捉効果の発揮、津波による被災後の海岸防災林の飛砂・風害の防備等の災害防止機能の確保、林帯内で流木化した樹木を抑止する観点から、少なくとも、陸側林縁部については、十分に盛土高さを確保することが望ましい。
4. エ．また、一部の林帯が津波による破壊を免れた場合、その背後の林帯が保全される事例が確認されていることから、林帯の海側及び中間部についても、十分に盛土高さを確保することは、林帯保全の観点から有効と考えられる。

　このため、林帯地盤の復旧に当たっては、地盤高が低く地下水位が高い箇所では、樹木の根の緊縛力を高め、根返りしにくい林帯を造成する観点から、盛土により植栽木の生育基盤を確保した。

2） 苗木の供給体制の確立

　平成23年度の試算において、被災した海岸防災林の再生には、1,000万本程度の苗木が必要になると見込まれた。苗木生産には２～３年を要することから、各地の海岸防災林の再生事業の進捗に合わせて、必要な量の苗木を計画的に確保していくことが必要となった。
　また、平成24年２月に取りまとめた｢今後における海岸防災林の再生について｣では、緑化体制の整備について以下の留意すべき事項が示された。

1. ア．今回の津波により被災した海岸防災林の着実な再生を図るため、苗木の供給体制を確立する必要がある。
   　全国のマツ類の苗木生産量については、現在、クロマツで90万本、アカマツで70万本であるが、最大生産可能量はクロマツで400万本、アカマツで720万本程度と試算されており、併せて苗木生産に２～３年要することからも、海岸防災林の再生の進度や植栽地の環境に適した苗木の需要量を把握した上で、それに見合った苗木生産量の確保や抵抗性マツ苗木の生産に取り組む必要がある。
   　さらに、松くい虫被害を防除する観点から、植栽地の地理的・地形的条件等を勘案した苗木の選択を行うことが望ましい。
2. イ．また、岩手、宮城、福島の３県での広葉樹の苗木生産量は庭木等を含め約70万本と少なく、広葉樹の苗木供給を検討するに当たっては、苗木の需要量を把握した上で、植栽予定地に従来自生する樹種であるとともに、できる限り植栽地の生育環境に近い地域で採取した種子から生産できるような体制を整えることが望ましい。
3. ウ．さらに、植栽やその後の保育等については、治山事業によるもののほか、防災意識の向上や地域の復興のシンボル的な活動となり得ること等の観点から、地域住民や地域の緑化団体等の参画による植栽や保育等についても積極的に検討する必要がある。
   　また、ＮＰＯや企業等から海岸防災林再生への関心が示されていることも考慮し、このような民間団体等との継続的な連携も積極的に検討していく必要がある。

　こうしたことを踏まえ、林野庁は、優良種苗の安定供給体制を確立するため、平成24年度から平成27年度まで、事業協同組合等に対して育苗機械や種苗生産施設等の整備を支援し、平成28年度からは、コンテナ苗を低コストで大量に生産するための施設整備等を支援してきた。
　また、平成25年度から平成27年度までの３年間においては、（国研）森林研究・整備機構森林総合研究所林木育種センター東北育種場等が産官共同で、マツノザイセンチュウ抵抗性クロマツの種子生産を増加させる技術の開発等、抵抗性クロマツ苗木の供給体制の確立に向けた取組を行った。

3） 保育管理

　海岸防災林の復旧・再生については、地域住民、ＮＰＯ、企業等の参加や協力も得ながら、植栽や保育が進められてきた。海岸防災林は古くから地域住民が関わり維持されてきたものであり、このような取組は復興に向けて地域が連携する活動として重要な意義があり、また、大規模災害に対する防災意識の向上を図る観点からも重要である。
　海岸防災林に期待される、潮害、飛砂及び風害の防備等の災害防止機能を発揮させるためには、植栽後も、下刈り、除伐、間伐等の保育事業を継続的に行う必要がある。このため、植栽が行われた海岸防災林では、引き続き地域住民、ＮＰＯ、企業等の参加や協力を得つつ、必要な保育を実施していく。

（2） 教訓・ノウハウ

　我が国の海岸線の全長は約3.5万kmに及んでおり、潮害、季節風等による飛砂や風害等の被害を防ぐため、先人たちは、潮風等に耐性があり、根張りが良く、高く成長するマツ類を主体とする海岸防災林を造成してきた。これらの海岸防災林は、地域の暮らしと産業の保全に重要な役割を果たしているほか、白砂青松の美しい景観を提供するなど人々の憩いの場ともなっている。
　東日本大震災では、海岸防災林が、津波に対して、津波エネルギーの減衰や漂流物の捕捉、到達時間の遅延等の被害軽減効果を発揮したことが確認された。これを受けて、海岸防災林を、今後の津波対策の一つとして位置付ける動きがみられる。
　内閣府の「中央防災会議」は、東日本大震災における政府の対応を検証して、防災対策の充実・強化を図るため、平成23年10月に「防災対策推進検討会議」を設置した。同検討会議は、平成24年７月に、最終報告「防災対策推進検討会議最終報告」を決定・公表した。同報告では、津波対策について、海岸防災林の整備を含めた「多重防御」による地域づくりを推進すべきであると提言された。
　また、同検討会議の「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ」と「津波避難対策検討ワーキンググループ」の報告でも、海岸防災林には後背地への津波外力の低減や漂流物の捕捉等、被害の軽減効果がみられることから、必要に応じて整備を進めていく必要があると提言された。
　加えて、平成24年２月に取りまとめた｢今後における海岸防災林の再生について｣では、被災した海岸防災林の再生については、海岸防災林が飛砂・風害の防備等の災害防止機能を有し、地域の生活環境の保全に重要な役割を果たしてきているとともに、津波被害軽減効果を持つ点にも着目して、地域の防災機能の確保を図る観点から、以下により検討すべきとされた。

1. ①　被災箇所ごとに、被災状況や地域の実情さらには地域の生態系保全の必要性等に応じ再生方法を決定していくこととし、海岸防災林の有する津波に対する減災機能も考慮した海岸防災林の再生を検討すべきである。
2. ②　海岸防災林の再生に当たっては、後背地の土地利用やまちづくりの観点など、地域の復興計画等の内容と整合をさせるよう検討すべきである。
3. ③　海岸防災林の林帯幅については、防災機能を期待する観点から、これまでの研究成果等に基づく技術的知見を念頭に置き、後背地の土地利用状況など地域の実情を十分踏まえ検討すべきである。
4. ④　地盤高が低く地下水位が高い箇所では、樹木の根の緊縛力を高め、根返りしにくい林帯を造成する観点から、盛土により植栽木の生育基盤を確保することを検討すべきである。
5. ⑤　多機能海岸防災林については、造成に当たっての諸条件を念頭に置きつつ、盛土材として再生資材等を利用する場合を含め、箇所ごとにその必要性やコスト等を十分考慮し、人工盛土の構造・配置等を検討すべきである。特に、人工盛土の配置については、連続したものだけでなく、単独あるいは千鳥格子状に孤塁を効果的に配置することについても検討すべきである。
6. ⑥　再生資材等を盛土材として利用する場合は、沿岸漁業への影響等周辺環境への影響が生じないように検討すべきである。
7. ⑦　防災機能を期待する観点から、植栽本数や樹種、林分構造などの森林の構成やその後の維持管理について検討すべきである。
8. ⑧　苗木の供給体制とともに、地域住民等の参画による植栽や保育等についても検討すべきである。

　これらの報告を踏まえ、林野庁では都道府県等と連携しつつ、地域の実情、生態系保全の必要性等を考慮しながら、東日本大震災により被災した海岸防災林の復旧・再生を進めてきた。これらの事業における生育基盤盛土造成により得られた知見等も生かしつつ、津波で根返りしにくい海岸防災林の造成や、飛砂害、風害及び潮害の防備等を目的とした海岸防災林の整備・保全を全国で進めている。
　また、津波被害軽減効果の高い海岸防災林の造成を全国で推進するため、東日本大震災以降に被災地等で行われた施工実態を踏まえ、平成30年３月に「海岸防災林の生育基盤盛土造成のためのガイドライン（案）」を取りまとめた。加えて、造成した海岸防災林の適切な保育管理を通じて、津波被害軽減効果を一層高めるため、令和２年３月に「海岸防災林の保育管理のためのガイドライン（案）」を取りまとめた。